Iranian Bar Associations

مجله حقوقي ( دفترخدمات بين الملل ) شماره۲۹
(صفحه۷)
فهرست اصلي
فهرست:

  * قانون پولشويي و تامين منابع مالي تروريسم : واكنشهاي پس از ۱۱ سپتامبر * *
مترجم : محمدجواد ميرفخرايي * * * *
-------------------------------------------------------------

  * قانون پولشويي و تامين منابع مالي تروريسم : واكنشهاي پس از ۱۱ سپتامبر * *
مترجم : محمدجواد ميرفخرايي * * * *

ژوزف جي . نورتون و هبا شمس

۱ . مقدمه
        ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ روزي بود كه جامعه امريكا براي نخستين بار « روي تاريك » جهاني سازي۱ را از پس ايدئولوژي واپسگرا و منحرف تروريسم بينالمللي۲ به عينه ديد و ضربات تروريسم را در زشتترين و دردناكترين جلوه آن در گوشت و پوست خود احساس كرد . اهداف مادي حمله به دقت انتخاب شده بود : يكي برجهاي دو قلوي مركز تجارت جهاني درست در قلب تپنده بازرگاني امريكا در منهاتان نيويورك و ديگري ساختمان پنتاگون يا وزارت دفاع امريكا در پايتخت . با لختي تامل در اين نكته كه بسياري از مخالفان پرو پا قرص و دو آتشه جهانيسازي سيادت مالي و نظامي امريكا را دو ستون اصلي اقتصاد و جامعه جهاني در حال تحول دانسته و بر اين باورند كه نفع جهاني روند جهانيسازي كلاً به جيب ماشين نظامي و تجاري امريكا ريخته ميشود ، به آساني درخواهيم يافت كه در عمليات ۱۱ سپتامبر حمله به يك هدف استراتژيك نظامي و در كنار آن زدن يك مركز بسيار حساس تجاري به منظور كشتار هرچه بيشتر غيرنظاميان نه تنها تصادفي نبوده است بلكه طراحان آن قصد داشتهاند تا با هدف قرار دادن اين دو نماد برجسته اقتصادي و نظامي شرارت مثال زدني خود را به رخ جهانيان كشيده و با خزيدن به زير چتر شعار ضد اخلاقي « هدف وسيله را توجيه ميكند » ، با ترور و كشتار مسير رويدادهاي جهاني را در عرصههاي گوناگون اقتصادي ، سياسي و اجتماعي دگرگون سازند .
        اطلاق جنايت به حادثه ۱۱ سپتامبر نميتواند گوياي عظمت حادثه باشد . آنچه كه در ۱۱ سپتامبر روي داد يكي از هولناكترين جناياتي است كه جامعه امريكا را در طول تاريخ خود تكان داده است . گستردگي ابعاد حادثه به اندازهاي بود كه حتي برخي از تحليلگران مسائل سياسي از آن به عنوان « جنگي غيرمنصفانه » ياد كردند . لذا عجيب نبود كه كمي پس از اين حادثه كه جريان آن لحظه به لحظه تا روزها از طريق ماهوارههاي راديو ـ تلويزيوني به اطلاع ساكنان دهكده جهاني ميرسيد ، دولت و مجلس نمايندگان امريكا وارد ميدان شدند و « قانون بسيج و تجهيز امريكا به ابزار لازم براي جلوگيري و مقابله با ترورسيم »
Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act ( USA PATRIOT ) .
را با سرعتي كم سابقه به تصويب رساندند . جالب اينكه نويسندگان اين قانون واژههايي را در ساخت عنوان آن برگزيدهاند تا عنوان اختصاري آنكه از تركيب حروف نخست قانون به دست ميآيد ، ( USA PATRIOT ) احساسات ميهني شهروندان امريكايي را برانگيخته و آنان را عليه خطرات و تهديدهاي تروريستي بسيج كند . PATRIOT ) در زبان انگليسي به معناي ميهنپرست است ـ مترجم ) مقاله حاضر به اين بحث خواهد پرداخت كه بخش سوم قانون ياد شده تحت عنوان « قانون مبارزه با تامين مالي تروريسم و پولشويي بينالمللي مصوب ۲۰۰۱ » احساسات ميهنپرستانه موسسات و بنگاههاي مالي امريكا را با آزمون دشواري روبرو ساخته و جامعه امريكا و غرب و ساير جوامعنوگرا و امروزي را با بحرانها و تنشهايي ديگر درگير خواهد نمود .
        دامنه واكنش به حوادث ۱۱ سپتامبر به سرعت ابعاد جهاني به خود گرفت و سياستهاي قانوني امريكا زودتر از آنچه تصور ميرفت در حوزه حقوق داخلي كشورهاي ديگر و نيز محافل و مراجع بينالمللي بازتاب يافت . در اين ميان آنچه كه جامعه بينالمللي از همان روزهاي نخست پس از حادثه نسبت به آن وحدت نظر داشت اين بود كه نبرد عليه تروريسم جز با ردگيري سرچشمههاي تامين مالي و كور كردن منابع زيرزميني پولرساني به عمليات تروريستي قابل پيروزي نيست . ولي اين اجماع بايد از حرف به عمل درميآمد و خود را در قالب تعهدات و مسووليتهاي موسسات و بنگاههاي مالي در سرتاسر جهان جلوهگر ميساخت .
        تحولات و پيآمدهاي حقوقي حادثه ۱۱ سپتامبر به اندازهاي تازه ، كثيرالاضلاع و پردامنهاند كه رسيدن به استنتاجات نهايي در اين خصوص به فرصتي بيشتر نياز دارد و گذار از يك دوره تجربه ، سنجش و بازانديشي عميق شرايط بينالمللي را در كنار رايزني مستمر و گفت و شنود با متحدان كليدي امريكا در اين جنگ و بسيج بينالمللي ميطلبد . مقاله حاضر ميكوشد تا تحولات حقوقياي را كه تا به امروز در اين زمينه در ارتباط با موسسات و سيستمهاي مالي در ايالات متحده و در سطوح بينالمللي و اتحاديه اروپا و نيز نظام حقوقي برجسته انگليس رخ داده است ، مورد بحث و تحليل قرار دهد . موسسات و سيستمهاي مالي ميتوانند در اين صحنه نقشهاي متفاوتي برعهده داشته باشند ؛ خود قرباني تروريسم بينالمللي باشند ، به عنوان دستيار و همكار در ارتكاب آن عمل كنند و يا در نقش كارآگاه خصوصي به منظور پيشگيري و يا كشف آن پا به ميدان گذارند . در پايان اين تحليل ، مقاله جريان منتج از اين تحولات حقوقي و حدود اثرگذاري آنها براي بسترسازي در روندهاي آتي مربوط به قوانين ناظر بر پولشويي را به اختصار توضيح خواهد داد ، و به دنبال آن بازتاب مورد انتظار روندهاي مزبور در بازار جهاني و واكنشهاي اين بازار را از نظر خواهد گذراند . در پايان ، مقاله خوانندگان خود را به بازانديشي درخصوص پايههاي نظم كنوني حقوقي و اقتصادي ، و نيز توانايي و يا عدم توانايي پايههاي مزبور براي پاسخگويي به نيازها و برقراري تعامل با جهان بعد از ۱۱ سپتامبر فرا ميخواند .

۲ . يازده سپتامبر : پاسخها
شايد تا سه دهه پيش واكنش كنگره امريكا نسبت به افزايش ناگهاني آمار جرم و جنايت قادر نبود بانكها و يا واسطههاي معاملاتي را تكان داده و آنها را به ترك ميزهاي كامپيوتر و جدا شدن از اوراق و گزارشهاي مالي خود وادار كند . ولي ظرف ده سال گذشته مبارزه با پولشويي به يكي از اهرمهاي كليدي كنترل جرايم و به اصلي بنيادين در استانداردهاي بانكداري بينالمللي بدل شده است . از اين رو اينك شور و شوق زايدالوصف دولت و مجلس نمايندگان امريكا در واكنش به حادثه ۱۱ سپتامبر را نميتوان به چيزي جز « هشدار به بانكها و دستاندركاران مسائل مالي » تعبير نمود . اين بخش از مقاله بويژه به تكاليف و تعهدات ناشي از قانون USA PATRIOT در اين زمينه پرداخته است .
با اين حال ناگفته نماند كه حتي پيش از وقوع حادثه ۱۱ سپتامبر هم كليه زيرسازهاي اساسي داخلي و بينالمللي براي استفاده در رژيم حقوقي مقابله با پولشويي و حمله به منابع مالي تروريستي و سازمانهاي حامي و وابسته به فعاليتهاي تروريستي پيشبيني و ايجاد گرديده بود . تصويب قانون رازداري بانكي ايالات متحده در ۱۹۷۲ ( U . S . Bank Secrecy Act ) كه هدف عمده آن مقابله با فرار از ماليات بود ، رژيم حقوقي مقابله با پولشويي را ظرف دهههاي گذشته در سطوح داخلي و بينالمللي توسعه بخشيد تا طيف گستردهتري از جرايم مالي را هدف قرار دهد . در اين ميان ايالات متحده با كوششهاي دامنهدار خود و از طريق گروه ضربت برنامههاي مالي ( FATF ) Financial Action Task Force « فتف » مستقر در سازمان توسعه و همكاري اقتصادي Organisation for Economic Cooperation and Development ( OECD ) در پاريس رهبري يك حركت و عزم بينالمللي را براي مبارزه باپولشويي به عهده گرفت .

الف . پاسخ ايالات متحده
جالب است كه از همان روزهاي نخست سركار آمدن دولت بوش ، ضديت بين ايالات متحده و اعضاي ديگر OECD بر سر رژيم حقوقي مبارزه با پولشويي آشكار شد . خزانهداري ايالات متحده كم كم نسبت به قصد اعضاي اروپايي اين سازمان بدبين گرديد و احساس كرد كه رژيم بينالمللي مبارزه با پولشويي به تدريج به ابزاري براي هماهنگ ساختن مالياتها در سطحي بالاتر از سطح مطلوب دولت بوش براي متعهد ساختن شهروندان خود بدل ميگردد . از اين رو ايالات متحده نشانههايي را حاكي از انصراف خود از پارهاي حمايتهاي واقعي از اين رژيم به نمايش گذاشت و در نخستين گام براي كاستن از بار اتباع امريكايي هزينههاي ناشي از قانون و مقررات مربوط به پولشويي براي بخش خصوصي را مورد بازنگري قرار داد . در واقع حتي قبل از دولت جديد بوش هم كنگره امريكا با تشديد مقررات ناظر به مقابله با پولشويي ميانه خوبي نداشت و گواه بر صحت اين ادعا آنكه لايحه مبارزه با جرم پولشويي كه در ۱۹۹۹ تقديم كنگره شده بود ، به هيچ وجه نتوانست پشتيباني لازم را در مجلس نمايندگان امريكا به دست آورد .
با اين حال مقامات امريكا تا قبل از حادثه ۱۱ سپتامبر بر اين نكته تاكيد داشتند كه بهترين سپر دفاعي يك موسسه بانكي در برابر فعاليتها و حملات بزهكارانه ، كنترلهاي داخلي خود آن موسسه و اتخاذ سياستها و ساز و كارهايي با هدف تشخيص هويت و شناسايي طرفهاي معامله خود ، شناخت مشتريان و فعاليتهاي مشكوك و هماهنگي با نهادها و مسوولان دولتي ذي ربط در ارتباط با مشتريان و فعاليتهاي مشكوك ميباشد . مقررات پولشويي مصوب كميته بازل و رهنمودهاي ارشادي و كاربردي صادره از مقامات بانكي امريكا چارچوب جامعي را براي اجرا و شناخت فعاليتها و روشهاي پولشويي كه متعاقب رهنمودهاي ياد شده به رسميت شناخته شدهاند ، به دست داد . پروندههاي پولشويي در بانك نيويورك ( روسيه ) و سيتي بانك ( مكزيك ) پيچيدگي فعاليتهاي پولشويي و ناتواني موسسات بانكي بزرگ امريكايي را در پياده كردن و اجراي موفق برنامههاي مبارزه با پولشويي را به نمايش گذاشت . حوزههاي مورد تاكيد مقامات بانكي در ارتباط با اين دو پرونده و پروندههاي ديگر عبارت بود از : ( ۱ ) قواعد ناظر به مشتري خودت را بشناس Know Your Customer ( KYC ) ، ( ۲ ) افزايش مراقبت نسبت به فعاليتهاي بانكي خصوصي ، ( ۳ ) بازنگري در ارتباطات با بانكهاي كارگزار غيرامريكايي و خارجي و ( ۴ ) كنترل حوالههاي بانكي به عنوان يكي از ابزارهاي پولشويي .
واقع امر اين است كه در مارس ۲۰۰۲ استراتژي ملي مبارزه با پولشويي در امريكا انتشار يافته بود . اين استراتژي را بايد دربردارنده چارچوب كلي و رئوس نظرات پيشنهادي وزارت خزانهداري و وزارت دادگستري امريكا براي بهبود و تقويت مقررات جاري ضد پولشويي در امريكا دانست . به موجب اين استراتژي ملي ارائهكنندگان خدمات مالي از قبيل واسطههاي تجاري و شركتهاي بيمه نيز بايد در زمره موسسات مالي مشمول مقررات نظارتي مبارزه با پولشويي قرار گيرند . استراتژي ملي ، همچنين اجراي مقررات ضدپولشويي را در مورد وكلاي دادگستري ، حسابداران و ساير ارائهكنندگان خدمات حرفهاي ضروري دانسته است . در اين ميان پيشنهاد مندرج در استراتژي ملي مشعر بر پيشبيني روش جديدي به منظور شناسايي و اجراي مجازات عليه « پناهگاههاي جرايم مالي » انتقادهاي گستردهاي را برانگيخت . استراتژي ملي بر تصويب قانون موسوم به قانون بينالمللي مبارزه با پولشويي مصوب سال ۲۰۰۰ پافشاري ورزيد . قانون مزبور به وزارت خزانهداري امريكا اجازه ميدهد تا « اقدامات هدفمند ، مشخص و متناسبي را عليه كشورها و موسسات مالي خارجي و يا آن دسته از داد و ستدهايي كه تهديدي براي مقررات ضد پولشويي به شمار ميروند به مرحله اجرا گذارد » .
استراتژي ملي همچنين از وزارت خزانهداري امريكا و مقامات بانكي فدرال خواسته است تا براي انجام تحقيق و تفحص در مورد آن دسته از مشتريان و معاملاتي كه مشكوك به پولشويي و ساير جرايم مالي ميباشند ، رهنمودهايي را به موسسات مالي ارائه دهند . متعاقباً يك گروه كارشناسي مركب از مقامات بانكي ، چندين بخش از فعاليتهاي بالقوه خطرناك و مشكوك را مورد بررسي قرار داده و فعاليتهاي زمامداران ارشد خارجي ، بستگان درجه اول و يا همكاران نزديك آنها را كه احتمالاً با استفاده از وجوه و عوايد حاصله از فعاليتهاي اقتصادي نامشروع در خارج انجام شده است ، زير ذرهبين قرار دادند . گروه كار مزبور تاييد نمود كه موسسات بانكي بايد با اعمال كليه تدابير لازم اطمينان حاصل كنند كه دانسته يا ندانسته به اخفا و يا انتقال عوايد حاصل از فعاليتهاي نامشروع مقامات ارشد سياسي خارجي و همكاران آنها ياري نميرسانند . از اين رو گروه كار رهنمودهايي را براي موسسات بانكي در ارتباط با معاملات خود با مقامات ارشد سياسي خارجي تعيين و اعلام نمود . رهنمودهاي مزبور به بانكها و ديگر موسسات مالي كمك ميكند تا در مورد معاملات انجام شده توسط اينگونه مقامات و نيز اشخاص و سازمانهاي وابسته به آنها تحقيق و تفحص معمول دارند تا اين موسسات بتوانند با سرعت و سهولت بيشتري فعاليتهاي مشكوك و يا نامشروع مالي را رديابي نموده و با جلوگيري از انجام اين فعاليتها اجازه ندهند تا از آنها به عنوان وسيلهاي براي فساد مالي و زد و بندهاي معاملاتي استفاده شود .
اين نكته شايان يادآوري است كه درست قبل از حادثه ۱۱ سپتامبر ، زيرساختهاي ضروري براي مبارزه با پولشويي از طريق برپايي يك رژيم حقوقي جامع و در عين حال سختگيرانه پيريزي شده بود . با اين توضيح كه تا پيش از اين تاريخ قانون تجديدنظر شده حفظ اسرار بانكي و برنامه نظارتي و كنترلكننده مربوط به آن قانون در كنار استراتژي نوين ملي مبارزه با پولشويي ( National Money Laundering Strategy ) مصوب سال ۲۰۰۰ در ايالات متحده قابل اجرا و حاكم بود . علاوه برآن ، همانطور كه ذيلاً بحث خواهد شد ، پيش از ۱۱ سپتامبر پايههاي يك ساختار بينالمللي به هم پيوسته و محكم و نيز عناصر و اجزاي اصلي برپايي يك نظام قانوني ـ امنيتي براي رويارويي با شرايط اضطراري ناشي از تروريسم پيريزي و آماده گرديده بود .
درست قبل از حمله۱۱ سپتامبر ، دولت امريكا استراتژي ملي مبارزه با پولشويي براي سال ۲۰۰۱ را صادر كرد . علاوه برآن ، دولت با تاكيد بر اجراي هدفمند اين استراتژي و ضرورت افزايش همكاريهاي بينالمللي و تلاشهاي هر دو بخش دولتي و خصوصي و نيز تقويت تجهيزات و ساز و كارهاي اجرايي در اين مبارزه ، پيشنهاد داد تا به منظور سنجش درجه كارايي مقررات اجرايي ذي ربط و نيل به اهداف مورد انتظار ، نظام ارزيابي هماهنگي مشتمل بر شاخصهاي كيفي و كمي برقرار و پياده گردد . استراتژي ملي مورخ سپتامبر ۲۰۰۱ همچنين بر مسووليتها و تكاليف گسترده حقوقدانان و صاحبان حرفه وكالت در اين امر خطير تاكيد نهاد .
مع ذلك ، پس از حوادث ۱۱ سپتامبر سياستهاي كلان تقنيني امريكا دستخوش دگرگوني اساسي شد و كنگره امريكا با درك حساسيت زمان دقيقاً همان اقدامات و تدابيري را كه در لايحه ۱۹۹۹ مردود اعلام داشته بود ، مثل مقررات ناظر به « مشتري خودت را بشناس » و يا تكاليف مربوط به گزارش و ضبط اسامي واسطهها و دلالهاي معاملاتي ، بيدرنگ و بدون هيچگونه مخالفتي به عنوان بخشي از قانون گستردهتر USA PATRIOT به تصويب رساند .

۱ . ويژگي فراسرزميني شديد قانون
ويژگي فراسرزميني قانون در مقدمه آن مورد تصريح قرار گرفته است . طبق اين مقدمه ، هدف از اين قانون عبارت است از « جلوگيري از ارتكاب و مجازات اعمال تروريستي در ايالات متحده و سرتاسر جهان ، تقويت اهرمهاي تحقيقاتي و انتظامي اجراي قانون و نيز اهداف ديگر » . گستره فراسرزميني قانون از تعيين دايره شمول و كاربرد بازدارندگي قانون در سرتاسر جهان به روشني به دست ميآيد .
قانون USA PATRIOT صلاحيت تقنيني و اجرايي خود را نسبت به موسسات مالي خارجي و نيز اتباع خارجي غيرمقيم در حوزه قضايي ايالات متحده به دو طريق تعميم داده است : بعد فراسرزميني مستقيم قانون و بعد فراسرزميني غيرمستقيم قانون .

الف . صلاحيت فراسرزميني مستقيم قانون
جنبه فراسرزميني مستقيم قانون ، اقدام اجرايي مستقيم متخذه توسط يك سازمان دولتي ايالات متحده عليه موسسه مالي خارجي را دربرميگيرد . قانون اين صلاحيت فراسرزميني را در دو مورد پذيرفته است .
اولاً : دادگاههاي محلي امريكايي در ارتباط با تخلفات و جرايم پولشويي ارتكابي توسط موسسات مالي خارجي كه داراي حساب بانكي نزد موسسه مالي واقع در ايالات متحده ميباشند ، از صلاحيت قضايي و اجرايي برخوردارند . به عبارت ديگر چنانچه يك موسسه مالي خارجي خود را در معاملهاي مالي كه به موجب اين قانون ممنوع اعلام شده است ، وارد كند ، موسسه مزبور ميتواند به صرف داشتن حساب بانكي نزد يك موسسه بانكي امريكايي ، حتي اگر محل انجام معامله كاملاً خارج از ايالات متحده باشد ، مشمول صلاحيت محاكم محلي ايالات متحده قرار گيرد .
ثانياً : قانون USA PATRIOT به وزير خزانهداري و دادستان كل امريكا اختيار داده است تا با صدور احضاريه و يا اخطاريهاي به هر بانك خارجي داراي حساب كارگزار در ايالات متحده از بانك مزبور بخواهد تا سوابق مربوط به آن حساب را حتي اگر در خارج از ايالات متحده نگهداري شوند ، ارائه دهد . عدم اجراي اين تقاضا به قطع رابطه بانك خارجي با بانك كارگزار امريكايي خواهد انجاميد . اعتراض به احضاريه و يا اخطاريه مزبور فقط نزد دادگاههاي امريكايي قابل طرح و رسيدگي است . از ظاهر مقررات ياد شده چنين مستفاد ميگردد كه صرف نگهداري يك حساب در ايالات متحده ، قطع نظر از تابعيت دارنده حساب ، اقامتگاه و يا مركز عمليات تجاري وي ، دليل كافي براي اعمال صلاحيت سرزميني محاكم امريكايي نسبت به صاحب حساب محسوب ميگردد .

ب . صلاحيت فراسرزميني غيرمستقيم قانون
صلاحي ـ ت ف ـ راس ـ رزميني غي ـ رمستقي ـ م قان ـ ون شام ـ ل مق ـ ررات كنت ـ رل كنندهاي ميگردد كه به نحو غي ـ رمستقي ـ م و از طريق وظايف تعيين شده براي موسسات داخلي ، موسسات مالي خارجي را ماخوذ و مكلف ميسازد . اين روش در قانون ياد شده به طور گست ـ ردهاي مورد استف ـ اده قرار گرفته و مقررات و مسووليتهاي سنگيني را دامنگير موسسات خارجي و داخلي كرده است .
( الف ) به موجب اين قانون وزير خزانهداري اختيار دارد تا تعيين كند كه برخي از كشورهاي خارجي ، بعضي موسسات مالي فعال در خارج از خاك ايالات متحده ، و پارهاي از معاملات بينالمللي و يا حسابهاي بانكي در مظان پولشويي قرار داشته و رفتاري مشكوك و نگرانكننده دارند . وزير خزانهداري با اعلام چنين مطلبي ، ميتواند براي موسسات مالي داخلي طرف معامله با كشورها ، موسسات ، معاملات و يا حسابهاي بانكي مزبور الزامات و وظايف گستردهاي را تعيين و آنها را به دادن گزارش و نگهداري سوابق ملزم نمايد . الزامات و وظايف مزبور ميتواند مشتمل بر موارد زير باشد :
‎ ضبط و يا گزارش نام و مشخصات و يا سمت قانوني كليه طرفهاي معامله و يا مالكان ذي نفع .
‎ در صورت گشايش يك حساب كارگزار تحت شرايط مذكور در قانون ، گزارش و يا ضبط نام و مشخصات هر مشتري كه مجاز به استفاده از حساب مزبور و يا معاملات وي از آن حساب انجام ميگردد . تشخيص هويت بايد طبق تشريفاتي مشابه با آنچه كه در مورد مشتريان داخلي ملاك عمل است ، صورت گيرد .
( ب ) موسسات داخلي نگهدارنده حساب كارگزار براي موسسه مالي خارجي تحت پارهاي شرايط مكلفند هويت كليه مالكان بانك خارجي مزبور از جمله درصد سهام مالكانه آنها را تعيين كنند . موسسات داخلي همچنين ممكن است ملزم به تحقيق در اين مورد گردند كه آيا بانك خارجي مزبور حساب كارگزار در اختيار بانكهاي خارجي ديگر قرار داده يا خير و ، اگر نتيجه تحقيق مثبت است ، هويت بانك مزبور را تحقيق و اعلام نمايند .
( پ ) به منظ ـ ور اجراي دستور ضبط وجوه موجود در حساب گشايش يافته نزد بانك خارجي ، قانون از يك فرض قانوني استفاده ميكند . چنانچه بانك خارجي داراي حسابي در ايالات متحده باشد ، قانون فرض را بر اين مينهد كه وجوه مشكوك ، در اين حساب سپرده شده و دستور ضبط موجود حساب مزبور را بدون نياز به تكليف رديابي توسط دولت به اجرا ميگذارد . هرگونه دستور ضبط به موسسه داخلي نگهدارنده حساب بين بانكي ابلاغ خواهد شد .

۲ . تسري دامنه تكليف ضبط سوابق به معاملات واسطهها و كارگزاران با بانكهاي خارجي
قانون USA PATRIOT دايره تكليف گزارش و ضبط سوابق مربوط به واسطهها و دلالهاي معاملاتي را توسعه بخشيده و طبقات جديدي از واسطههاي مالي و فعاليتهاي تجاري را به انجام اين تكليف ملزم ساخته است . از جمله :
( الف ) حسب اين قانون وزير خزانهداري ايالات متحده مكلف شده است تا مقرراتي را درخصوص الزام بنگاههاي واسطه و حقالعمل كاري به گزارش و اعلام فعاليتهاي مالي مشكوك صادر كند . دايره تعهدات واسطهها و بازرگانان براي جلوگيري از پولشويي به اعلام فعاليتهاي مشكوك محدود نميگردد . كما اينكه دستورالعمل موقتي صادره از وزارت خزانهداري در تاريخ ۲۰ نوامبر ۲۰۰۱ حاكي است كه اين وزارتخانه قصد دارد تا با استفاده از اختيارات قانوني خود دستوري صادر نمايد كه طبق آن مفهوم اصطلاح « حساب كارگزار » ( Correspondent account ) مندرج در قانون تعميم يافته و در نتيجه موسسات مالي غيربانكي ( شامل بنگاههاي واسطه و دلالي ) از نگهداري حساب براي بانك خارجي منع و در عين حال مل ـ زم گردند تا با اقدامات منطقي اطمينان حاصل كنند كه حساب نگه ـ داري شده براي موسسه خارجي به نحو غيرمستقيمي براي عرضه خدمات به يك بانك خارجي مورد استفاده قرار نميگيرد .
قانون USA PATRIOT همچنين با گذاشتن تكاليف جديدي بر دوش موسسات مالي براي نگهداري و اعلام سوابق بنگاههاي واسطه و ميانجيان معاملاتي بر گستره اين الزامات افزوده است . علاوه بر تكاليفي كه در بند پيشين در ارتباط با جنبه فراسرزميني غيرمستقيم قانون بحث گرديد ، قانون ياد شده اين تكاليف بحثانگيز را نيز متوجه موسسات مالي كرده است كه در هنگام گشايش حساب هويت هر مشتري را طبق ضوابطي كه توسط وزير خزانهداري اعلام خواهد شد ، احراز نمايند .
افزون بر اين موسسات مالي مكلف گرديدهاند تا با مراجعه به ليست اسامي تروريستهاي مشهور و يا اشخاص مظنون به ارتكاب عمليات تروريستي كه توسط دولت تهيه و در اختيار آنها گذاشته ميشود ، در مورد وجود و يا فقدان نام متقاضي افتتاح حساب در اين ليست اعلام نظر كنند .

۳ . تقسيم اطلاعات
قانون مورد بحث از شدت و غلظت مقررات مربوط به دسترسي به اطلاعات گردآوري شده توسط موسسات مالي و نهادهاي اجرايي قانون كاسته و به موسسات مزبور اجازه داده است تا اطلاعات خود در ارتباط با موارد مشكوك به پولشويي را در اختيار نهادهاي انتظامي و مجري قانون قرار دهند . قانون همچنين دست وزير خزانهداري را در مورد افشاي اطلاعات گزارش شده توسط موسسات مالي به ديگر سازمانهاي دولتي بازتر نموده است .
از اهم تحولاتي كه از رهگذر قانون مزبور در اين زمينه ايجاد شده است ، درج نهادهاي اطلاعاتي در ليست سازمانهاي دولتييي است كه افشاي اطلاعات گزارش شده به آنها امكانپذير است . اين تحول از ديدگاه نويسندگان قانون از چنان اولويتي برخوردار بود كه در اصلاحيه صريحي كه درخصوص هدف اين قانون به تصويب رسيد ، گذاشتن اطلاعات گزارش شده در اختيار نهادهاي اطلاعاتي مجاز اعلام گرديده است .
در هدف قانون پس از اصلاح مزبور چنان ميخوانيم : « هدف اين بخش ... عبارت است از الزام به ارائه گزارشها و يا سوابقي كه دسترسي به آنها در جريان تحقيقات و يا رسيدگيهاي كيفري ، مالياتي و يا اداري و يا انجام فعاليتهاي اطلاعاتي به منظور مقابله با تروريسم بينالمللي بسيار اثرگذار و مفيد ميباشند ( تاكيد اضافه شده است ) . قسمتي كه زير آن خط كشيده شده ، بخشي از ماده است كه به قانون USA PATRIOT اضافه گرديده است . به منظور تضمين اجراي اين تحول قانوني ، قانونگذار موسسات مالي را ملزم ساخته تا ظرف مهلتهاي كوتاه به استعلام مقامات دولتي پاسخ دهند .
ب . پاسخهاي بينالمللي
۱ . پاسخ سازمان ملل متحد
الف . قطعنامه ۱۳۷۳ شوراي امنيت
فقط هفت روز پس از حملات تروريستي ۱۱ سپتامبر در ايالات متحده ، شوراي امنيت سازمان ملل متحد با تصويب قطعنامه جامع ۱۳۷۳ ضمن محكوم كردن دوباره حملات مزبور اقدامات و سياستهاي لازم را براي مبارزه با تروريسم بينالمللي تشريح كرد . به منظور نظارت بر حسن اجراي اين قطعنامه ، تشكيل كميتهاي تحت نظارت شوراي امنيت پيشبيني شده و دولتها مكلف گرديدهاند تا اقدامات خود در جهت مبارزه با تروريسم را به آن كميته گزارش كنند .
قطعنامه ۱۳۷۳ شوراي امنيت مثل همتاهاي داخلي و بينالمللي خود خشكاندن سرچشمههاي تامين مالي تروريسم را به عنوان هدف اصلي اين مبارزه در كانون توجه خود قرار داده است . در مقدمه اين قطعنامه ، شوراي امنيت در سرلوحه مصوبات قطعنامه ، « بر ضرورت تقويت و افزايش همكاريهاي بينالمللي توسط دولتها و اتخاذ تدابير بيشتر براي سد و امحاء منابع مالي و ساير تسهيلات ارتكاب فعاليتهاي تروريستي » تاكيد گذارده است .
براي اجراي اين تصميم شوراي امنيت شيوههاي متعددي را در نظر گرفته است : ( ۱ ) جرم قلمداد كردن تدارك و يا گردآوري عمدي وجوه با قصد و يا علم بر اينكه وجوه مزبور براي اجراي عمليات تروريستي مورد استفاده قرار خواهد گرفت ؛ ( ۲ ) انسداد اموال و داراييهاي تروريستي كه قطعنامه از آن تعريفي وسيع به دست داده است ؛ و ( ۳ ) ممنوعيت گذاشتن هرگونه وجوه ، اموال ، و يا امكانات اقتصادي و يا خدمات مالي و مشابه آن در اختيار شبكههاي تروريستي و يا سازمانها و اشخاص تحت كنترل آنها . روشن است كه در تنظيم روش اخيرالذكر در مبارزه با تروريسم موسسات مالي و خدمات آنها مدنظر نويسندگان قطعنامه قرار داشته است .
علاوه براين ، قطعنامه كليهكشورها را ملزم نموده است تا در جريان تحقيقات و يا رسيدگيهاي كيفري مربوط به تامين منابع مالي فعاليتهاي تروريستي با كشورهاي ديگر نهايت همكاري را به عمل آورند . اين همكاري بويژه درخصوص ارائه اسناد و مدارك عيني الزامي است .

ب . اقدام مجمع عمومي سازمان ملل متحد در ارتباط با تروريسم
ارگان قانونگذاري سازمان ملل متحد خيلي پيش از حوادث ۱۱ سپتامبر براي مبارزه با تروريسم وارد ميدان شده بود . با اينكه بحث گسترده درخصوص اقدامات اين ارگان از حوصله مقاله حاضر بيرون است ، مع ذلك از آنجا كه مواد كنوانسيون اخير مجمع عمومي سازمان ملل متحد درخصوص جلوگيري از تامين منابع مالي تروريسم به كليه اسناد مصوب متعاقب فاجعه ۱۱ سپتامبر راه يافته است ، نميتوان از گذار آن به آساني گذشت .
كنوانسيون مصوب مجمع عمومي سازمان ملل متحد بر چند مقدمه استوار است كه دوتاي از آنها با بحث كنوني مرتبطند . مقدمه اول اينكه « تامين منابع مالي تروريسم از موضوعاتي است كه براي كل جامعه بينالمللي از اهميت و حساسيت خاصي برخوردار است » و مقدمه ديگر اينكه « كميت و شدت تروريسم بينالمللي با ميزان وجوه در اختيار تروريستها رابطه مستقيم دارد » . در مقدمه قطعنامه همچنين تاكيد گرديده كه نقش تداركات و تسهيلات مادي در گسترش تروريسم تاكنون مورد غفلت قرار گرفته و لذا ضروري است كه اين خلا در سندي بينالمللي ترميم گردد .
الف . قائل شدن عنوان مجرمانه براي تامين بودجه عمليات تروريستي
مقرره كليدي در اين كنوانسيون قائل شدن عنوان مجرمانه براي تامين منابع مالي جهت اجراي عمليات تروريستي است . طبق ماده ۲ كنوانسيون شخص مرتكب جرم شده است :
« چنانچه با توسل به هر وسيلهاي ، به نحو مستقيم و يا غيرمستقيم ، بدون مجوز قانوني و عمداً وجوهي را با قصد و يا علم بر اينكه از آن وجوه كلاً و يا بعضاً براي اجراي اهداف زير استفاده ميگردد تامين و يا جمعآوري كند : ( الف ) عملي كه در چارچوب و طبق تعريف ارائه شده در يكي از معاهدات مندرج در پيوست جرم محسوب ميگردد و يا ( ب ) هرگونه عمل ديگري با قصد كشتن و يا ايراد صدمات سنگين جسماني به يك غيرنظامي و يا هر شخص ديگري كه در جريان درگيريهاي مسلحانه شركت فعالي ندارد مشروط بر اينكه هدف از ارتكاب آن عمل حسب طبع و يا كيفيات ارتكاب آن ارعاب مردم و يا واداشتن يك دولت و يا سازمان بينالمللي به انجام و يا خودداري از انجام عملي باشد » .
همانطور كه ملاحظه ميگردد در مقرره ياد شده براي دو گونه عمل عنوان كيفري شناخته شده است : يكي تامين وجوه براي اهداف تروريستي و ديگري جمعآوري پول براي عملي كردن چنان اهدافي . در اين ماده عنصر معنوي نيز براي تحقق جرم پيشبيني گرديده است ، ولي عنصر معنوي بزه تا اين حد تنزل يافته كه صرف اطلاع شخص از مقصد نهايي وجوه با قصد واقعي مرتكب براي مصرف اين وجوه جهت اهداف تروريستي يكي دانسته شده و براي تحقيق جرم كافي شناخته گرديده است . اين ماده دولتها را ملزم نكرده است كه اين بزه را به عنوان پيش جرم بزه پولشويي به رسميت شناخته و در قوانين كيفري خود بگنجانند .

ب . وجوه و عوايد
كنوانسيون مورد بحث بين واژههاي « وجوه » ( funds ) و « عوايد » ( proceeds ) تفكيك قائل شده است . تعريف موسع كنوانسيون از واژه وجوه چنين است :
« هرگونه مال اعم از ملموس و يا غيرملموس ، منقول و يا غيرمنقول ، ولو مكتسب ، و اسناد و اوراق قانوني به هر شكل از جمله الكترونيك و يا ديجيتال ، كه دال بر مالكيت و يا داشتن حقي در اموال مزبور باشد از جمله اعتبار بانكي ، چك مسافرتي ، چك بانكي ، حواله پولي ، سهام ، ضمانتنامه ، اوراق قرضه ، سفته و اعتبار اسنادي » ( تاكيد اضافه شده است ) .
در اين تعريف مرز بين تامين هزينههاي عمليات تروريستي و اموال عموماً موضوع قانون پولشويي در قيد « ولو مكتسب » خلاصه شده است . توضيح اينكه اموال مورد بحث در قانون پولشويي اموال فينفسه ناپاك و نامشروعي هستند كه در زنجيره توليد آنها حلقه و يا حلقههايي از فعاليتهاي غيرقانوني و فساد مالي ، هرچند با تحقيق و تفحص زياد ، قابل رديابي است . در حالي كه بودجه عمليات تروريستي ميتواند از منابع مالي صددرصد مشروع و قانوني تامين شده باشد . به سخن ديگر نامشروع بودن پول در عمليات تروريستي به لحاظ محل مصرفي است كه براي آن درنظر گرفته شده است و نه به دليل خاستگاه ناپاك و غيرمشروع خود آن پول .
كنوانسيون مصوب مجمع عمومي سازمان ملل متحد با پذيرش اين مرزبندي بين دو واژه « وجوه » و « عوايد » تفكيك قائل شده و واژه اخيرالذكر را به وجوه ناشي و يا حاصل از ارتكاب جرم مشروح در فوق معني كرده است . ماده ۸ كنوانسيون كشورهاي عضو را مكلف نموده تا تدابير لازم را براي شناسايي ، رديابي ، انسداد ، ضبط و توقيف « وجوه » و « عوايد » مرتبط با جرايم موضوع ماده ۲ به كار برند .
پ . نقش موسسات مالي طبق كنوانسيون
در كنوانسيونهاي مصوب سازمان ملل متحد كه به موضوع همكاري كشورها براي انسداد ، ضبط و مصادره اموال پرداختهاند ، اين نكته عموماً تصريح ميگردد كه تكليف رازداري بانكي نميتواند به عنوان مستمسكي براي رد درخواست معاضدت قانوني مورد استناد قرار گيرد . ماده ۱۲ كنوانسيون حاضر نيز اصل را مورد تاكيد قرار داده است .
در مقام اشاره به تكاليف كشورهاي عضو براي پيشگيري از وقوع جرايم موضوع كنوانسيون ، ماده ۱۸ كنوانسيون تدابيري را مشابه با تدابير اجرايي مربوط به جلوگيري از كاربرد نظام مالي كشورها در مصارف پولشويي ، برشمرده است . تدابير بازدارنده مزبور به شرح مندرج در اين ماده عبارتند از مقررات مربوط به « مشتري خودت را بشناس » ، ممنوعيت افتتاح حسابهاي گمنام و الزامات مربوط به گزارش معاملات مشكوك و نيز نگهداري سوابق .
اين سند نخستين معاهده بينالمللي ناظر به جنبههاي بازدارنده پولشويي بوده و به اين لحاظ از اهميت بسزايي برخوردار است . زيرا تا پيش از آن تاريخ جرم بودن پولشويي و تعريف اين بزه پيوسته بر تعريف مندرج در كنوانسيون وين ۱۹۸۸ استوار بود و تدابير بازدارنده پولشويي نيز قانوني بودن خود را از اسنادي شبه قانوني مثل توصيههاي چهلگانه « فتف » اخذ مينمود .

۲ . گروه ضربت برنامههاي مالي ( « فتف » )
نهاد « فتف » ارگاني است بينالمللي كه وظيفه آن مطالعه درباره پولشويي و فراهم آوردن وحدت و اجماع بينالمللي حول تدابير و اقدامات لازم براي مبارزه با آن ميباشد . اين ارگان در سال ۱۹۸۹ توسط گروه ۷ ( هفت كشور بزرگ صنعتي جهان ) تشكيل شد . پس از حملات تروريستي ۱۱ سپتامبر « فتف » در روزهاي ۲۹ و ۳۰ اكتبر ۲۰۰۱ نشست مقدماتي فوقالعادهاي به منظور در دست گرفتن ابتكار عمل در مبارزه عليه تامين منابع مالي تروريسم برگزار نمود .
هرچند برخورد با تروريسم هيچ گاه از دستور كار كنترل پولشويي توسط « فتف » خارج نبوده است ، ولي بيشتر فعاليت « فتف » حول محور جرايم اقتصادي و فعاليتهاي مولد وجوه نامشروع متمركز بوده است . به موجب اعلامنظر « فتف » پس از اجلاس فوقالعاده ياد شده « برخورد با معضل تامين هزينههاي تروريسم در كانون توجه « فتف » قرار گرفته و وظيفهاي در راستاي اجراي رسالت اين نهاد در مبارزه عليه كليه جنبههاي پولشويي به شمار ميرود » .
نشست فوقالعاده « فتف » به تنظيم مجموعهاي هشت مادهاي درخصوص تامين بودجه عمليات تروريستي در تكميل توصيههاي چهلگانه اين نهاد در نبرد عليه پولشويي انجاميد . مواد هشتگانه ياد شده اعضاي نهاد را به انجام اقدامات زير ملزم ميسازد :
‎تصويب و اجراي كامل اسناد ملل متحد و از جمله كنوانسيون بينالمللي ۱۹۹۹ ملل متحد در مورد جلوگيري از تامين منابع مالي تروريسم ،
‎شناختن عنوان كيفري براي اعمالي چون پولرساني به تروريسم ، اعمال تروريستي و سازمانهاي تروريستي و اعلام اين جرايم به عنوان بزههاي مقدماتي براي تحقق جرم پولشويي ،
‎انسداد و ضبط اموال و داراييهاي تروريستي ،
‎گزارش معاملات مشكوك مربوط به تروريسم ،
‎همكاري هرچه بيشتر با تلاشهاي اجرايي كشورهاي ديگر در زمينه تحقيق و تفحص در منابع مالي تروريسم ،
‎ملزم كردن سيستمهاي جانشين نقل و انتقال پول به رعايت ضوابط و مقررات ضد پولشويي ،
‎تشديد اقدامات در مورد تشخيص هويت مشتري در موارد انتقال تلفني پول در سطوح داخلي و بينالمللي ، و بالاخره
‎اصلاح قوانين و مقررات براي حصول اطمينان از عدم استفاده از سازمانهاي به اصطلاح خيريه و غيرانتفاعي به منظور تغذيه مالي تروريسم .
نشست فوقالعاده « فتف » همچنين در مورد طرح ضربتي زير موافقت نمود : ( ۱ ) التزام اعضا به ارزيابي اقدامات خود در جهت اجراي رهنمودهاي هشت مادهاي فوق و تعهد به عملي ساختن كامل آنها تا ژوئن ۲۰۰۲ ، ( ۲ ) التزام « فتف » به ارائه دستورالعملهاي بيشتر در زمينه روشهاي گوناگون پولرساني به تروريسم تا فوريه ۲۰۰۲ ، ( ۳ ) فعال ساختن روندي براي شناسايي كشورهاي خارجي فاقد ساز و كارهاي مناسب براي خشكاندن منابع مالي تروريسم با امكان پيشبيني تدابير متقابل و ( ۴ ) تعهد « فتف » به عرضه مساعدت فني به غير اعضا به منظور كمك به ايشان در اجراي رهنمودهاي ياد شده .
همانطور كه ملاحظه ميگردد شش فقره از رهنمودهاي هشتگانه فوق مشخصاً به موضوع جديد كمكهاي مالي به تروريسم مرتبط ميشود در حالي كه توصيههاي مربوط به نقل و انتقال تلفني پول و روشهاي جانشين نقل و انتقال پول صرفاً قلمرو رژيم قانوني مبارزه با پولشويي را توسعه بخشيده تا هرگونه روزنه و منفذ تامين پول براي تروريسم را مسدود سازد بدون اينكه فقط محدود به آن باشد .
رهنمودهاي ويژه هشتگانه در واقع كوششي است براي باز تعريف برخي از واژههاي كليدي قانون پولشويي از جنبههاي مختلف با اين هدف كه اين رويكرد جديد را با مساله تامين منابع مالي تروريسم هماهنگ و سازگار سازد . از جمله واژههاي مزبور اصطلاح « مال » ( Property ) در چارچوب اقدامات ضبط و سلب مالكيت است . توضيح اينكه به موجب توصيههاي چهلگانه « فتف » در ارتباط با پولشويي ، « اموال » قابل ضبط و سلب مالكيت مشتملاند بر « اموال شسته و تطهير شده ، عوايد حاصل از ارتكاب جرم پولشويي و يا موسسات و واحدهاي تابعهاي كه از آنها در ارتكاب هرگونه جرم پولشويي استفاده شده و يا قصد استفاده از آنها در اين جرم وجود دارد » . رهنمودهاي ويژه هشتگانه براي پاسخگويي به اقتضائات و پيچيدگيهاي خاص تامين بودجه تروريسم دايره مفهوم « مال » را وسيعتر ساخته به طوري كه « اموال حاصل از و يا مورد استفاده در تامين منابع مالي تروريسم ، فعاليتهاي تروريستي و يا سازمانهاي تروريستي و اموال مورد نظر و يا اختصاص يافته براي اين اهداف » نيز در شمول تعريف مال قرار ميگيرند .
طبق رهنمودهاي هشتگانه واژه ( وجوه ) ( ( Funds نيز از لحاظ گزارش معاملات مشكوك اصلاح گرديده است . در توصيههاي چهلگانه پيشنهاد شده بود كه م ـ وسسات مالي بايد مل ـ زم گردند تا در صورت مظن ـ ون بودن به « پاكي يا ناپاكي منشا مال » سوءظن خود را گزارش كنند . در حالي كه به موجب رهنمودهاي ويژه تكليف گزارش و اعلام معاملات مشكوك به وجوهي كه « با تروريسم ، فعاليتها و يا سازمانهاي تروريستي پيوند داشته و يا با آنها در ارتباطند و يا قرار است از آنها براي اين اهداف استفاده شود » ، نيز تسري دارد . از توضيحات فوق روشن ميگردد كه موضوع تامين مالي تروريسم به تدريج به عنوان حوزه خاصي از پولشويي در اسناد بينالمللي مطرح گرديده و شايد تا آن زمان كه اين حوزه مجموعه قوانين و مقررات و رويه قضايي مخصوص به خود را دارا گردد ، فاصله چنداني نداشته باشيم .
ج . پاسخ اروپا
۱ . اتحاديه اروپا
به دنبال حملات تروريستي در ايالات متحده ، اتحاديه اروپا خود را به عنوان يكي از نقشپردازان اصلي در ائتلاف تحت رهبري امريكا براي مبارزه عليه تروريسم معرفي و تدابير و اقدامات گستردهاي را از جمله در زمينههاي همكاري پليس و دستگاه قضايي ، ديپلماسي ، كمكهاي بشردوستانه ، امنيت حمل و نقل هوايي ، اقدامات اقتصادي و مالي و كسب آمادگي براي مقابله با حوادث غيرمترقبه اتخاذ كرد . در اين بخش از مقاله به طور خاص درباره تحولات حقوقي مربوط به تامين بودجه عمليات تروريستي و نقش موسسات مالي در اين عمليات بحث خواهد شد .
در ۲۱ سپتامبر ۲۰۰۱ شوراي اروپا با تشكيل اجلاسيهاي فوقالعاده برنامه كار مشخصي را براي مبارزه عليه تروريسم و تهديدهاي ناشي از آن به تصويب رساند . اين برنامه نيز مثل ديگر همتاهاي داخلي و بينالمللي خود كه در واكنش به حملات تروريستي ۱۱ سپتامبر به تصويب رسيد ، همكاريهاي بينالدولي در زمينههاي كيفري ، وارد كردن تروريسم به عنوان جرم در قوانين داخلي ، خشكاندن منابع مالي تروريسم و مبادله دادهها و اخبار براي استفاده در مقاصد اطلاعاتي را در كانون توجه خود قرار داده است .
در اين ميان نقطه عطف در زمينه همكاريهاي كيفري بينالمللي عقد قراردادي است كه به موجب آن كشورهاي عضو ملتزم شدهاند تا روند تصويب و اجراي يك قرار بازداشت اروپايي را به جاي تشريفات سنتي استرداد مجرمان شتاب بخشند . براساس آيين جديد ، مراجع قضايي كشور عضو قرارداد خواهند توانست عاملان حملههاي تروريستي را مستقيماً و بدون نياز به طي تشريفات دست و پاگير استرداد مجرمان تسليم كنند . پذيرش چنين تحولي در آيين دادرسي كيفري كشورهاي عضو بر اين درك استوار بود كه تشريفات كنوني استرداد مجرمان نميتواند پاسخگوي نيازهاي امروزي و بازتاب يكدلي و اعتمادي باشد كه پس از حوادث ۱۱ سپتامبر بين كشورهاي عضو ايجاد شده است .
از سويي ديگر اتحاديه اروپا نيز همگام با ديگر سازمانها پس از ۱۱ سپتامبر ، مساله تغذيه مالي تروريسم را مورد تاكيد ويژه قرار داد و مبارزه با آن را « تعيينكننده » توصيف كرد . اين اتحاديه همچنين بر اهميت گستردهتر كردن دامنه شمول اسناد مصوب اتحاديه اروپا درخصوص پولشويي و انسداد اموال و داراييهاي مشكوك به استفاده در اقدامات تروريستي تاكيد ورزيده است . در پاسخ اروپا به حوادث ۱۱ سپتامبر همچنين اتخاذ تدابيري به منظور تقويت و تحكيم روند انتقال اخبار و دادهها براي مقاصد اطلاعاتي مد نظر قرار گرفته است . اتحاديه اروپا در برنامه عملي خود اظهار داشته كه « همكاري نزديكتر و تبادل اطلاعات بين كليه دستگاههاي اطلاعاتي اتحاديه از ضروريات به شمار ميرود » . در اقدامي مشابه ، كميسيون دادگستري و امنيت اتحاديه اروپا اعلام نمود كه اين اتحاديه و كشورهاي عضو آن « به زودي مقرراتي را تصويب خواهند كرد كه به موجب آن ساز و كارهاي مبادله خودكار دادهها و اخبار بين دستگاههاي اطلاعاتي ـ مالي اعضا تقويت گرديده و به اطلاعات مربوط به كليه منابع تروريسم تسري پيدا كند » .

۲ . قانون ضد تروريسم ، جنايت و امنيت انگليس مصوب ۲۰۰۱
در واكنش سريع به حوادث تروريستي در امريكا وزراي كشور و دارايي انگليس پيشنهادهايي را براي اتخاذ تدابير فوري به منظور اعطاي اختيارات بيشتر به دولت براي مبارزه با خطرات ناشي از تروريسم بينالمللي اعلام داشتند . كمي پس از اين تاريخ يعني در ۱۲ نوامبر ۲۰۰۱ لايحه ضد تروريسم ، جنايت و امنيت در مجلس نمايندگان انگليس مطرح شد و در ۱۴ دسامبر ۲۰۰۱ از تصويب نمايندگان گذشت . سرعت سير تصويب اين قانون از جانب قانونگذاران انگليس به خصوص با توجه به اختيارات گستردهاي كه براي نهادهاي اجرايي و انتظامي قائل گرديده و دست آنها را براي تجاوز و تعرض به حريم خصوصي افراد و حقوق مدني آنها باز گذاشته است ، بسيار عجيب و خيرهكننده است ، هرچند همين سرعت و به اصطلاح دست درازي به حريم خصوصي افراد در ديگر اسناد داخلي و بينالمللي كه تحت تاثير حوادث ۱۱ سپتامبر در ارتباط با اين موضوع به تصويب رسيده است نيز مشاهده ميگردد .
قانون ياد شده همانند اسناد همتاي خود از خشكاندن منابع مالي تروريسم به عنوان نخستين گام در مبارزه با تروريسم بينالمللي ياد كرده است . به اين منظور قانون ، اختيارات اجرايي ضبط و توقيف اموال و افشاء و تقسيم اطلاعات براي مقاصد امنيتي و اطلاعاتي را توسعه داده است . بخش ۱ قانون تحت عنوان « اموال تروريستي » ( Terrorist Property ) به اين موضوع پرداخته و وجوه نقد تروريستي را اين چنين تعريف كرده است : « وجوه نقدي كه ( الف ) قرار است براي مقاصد ضدتروريستي مورد استفاده قرار گيرد ، ( ب ) از منابع مالي سازماني غيرقانوني ناشي شده باشد و يا ( پ ) از فعاليتهاي تروريستي حاصل گرديده باشد » . جدول ۱ قانون ياد شده ، اختيارات موسعي را براي ضبط و توقيف اين نوع اموال به مقامات اجرايي بخشيده است .
در اين ميان بخش ۳ قانون كه به موضوع افشاي اطلاعات پرداخته است ، مناقشات بسياري را برانگيخت . در اين بخش درست مانند ديگر اسناد مشابهي كه در حال و فضاي پس از حوادث ۱۱ سپتامبر به تصويب رسيد ، اختيارات مربوط به افشاي اطلاعات به شدت توسعه يافته است . طبق ماده ۱۷ ( ۲ ) اختيار افشاي اطلاعات مندرج در ليست بالابلندي از قوانين كه در پيوست ۴ قانون درج گرديدهاند ، افزايش يافته تا افشاي اطلاعات مورد تقاضا براي تحقيقات جزايي و رسيدگيهاي كيفري امكانپذير شده و از همه مهمتر تصميمگيري در مورد لزوم يا عدم لزوم انجام اين گونه تحقيقات تسهيل گردد . وسعت دامنه اختيارات جديد زماني به خوبي احراز ميشود كه توجه گردد اين ماده از قانون تا چه اندازه دست وزارت دارايي انگليس را براي اعمال اين ماده نسبت به هر يك از موارد تامين اطلاعات مندرج در قوانين تابعه باز گذاشته است .
ويژگي امنيتي ـ اطلاعاتي اين قانون بيش از همه خود را در ماده ۱۹ نشان ميدهد . به موجب اين ماده هرگونه تكليف رازداري در ارتباط با اطلاعات ضبط شده نزد واحد درآمدهاي داخلي زايل گرديده و افشاي اينگونه اطلاعات به منظور انجام تحقيقات و يا رسيدگيهاي كيفري و يا با قصد تسهيل اجراي مسووليتهاي اطلاعاتي توسط سازمانهاي دولتي ذي ربط مجاز شناخته شده است .
قانون مورد بحث همچنين تكاليف متعددي ايجاد كرده است كه موسسات مالي و نقش آنها را در نبرد عليه تروريسم بينالمللي تحت تاثير خود قرار ميدهد . براي روشن شدن موضوع فقط به ذكر يك نمونه در اين نوشتار كوتاه بسنده ميگردد . مطابق جدول ۲ ، بنا به درخواست افسر پليس ، دادگاه ميتواند به موسسه مالي دستور دهد تا براي مدت معيني يك يا چند حساب مشكوك را تحت نظر داشته و اطلاعات حاصله را در اختيار افسر مربوطه قرار دهد . اين دستور به منظور انجام تحقيقات و رديابي اموال تروريستي صادر ميگردد و تا زماني كه دادگاه اجراي آن را براي كارايي بيشتر روند تحقيقات لازم تشخيص دهد ، نافذ و معتبر خواهد بود .
د . شناخت روندهاي مورد بحث
از تحقيق مختصر كنوني درباره واكنشهاي حقوقي به رويدادهاي ۱۱ سپتامبر چنين برميآيد كه در طول همين مدت كوتاه حد مطلوبي از اجماع درخصوص تدابير قانوني لازم براي برخورد با مشكل تروريسم بينالمللي به دست آمده است . در اين بخش از مقاله كوشش ميشود تا خطوط كلي و روندهاي اصلي اين اجماع بينالمللي از لابلاي اسناد حقوقياي كه قارچگونه و به سرعت در اين زمينه رشد كردهاند ، تلخيص و ارائه گردد .

۱ . روند فراسرزميني ( Extraterritoriality )
ويژگي فراسرزميني قوانين و مقررات كه عموماً به معناي تعميم و شمول صلاحيت قانوني و قضايي به خارج از مرزهاي سرزميني كشوري خاص است ، نخستين شاخص و وجه امتياز پاسخهاي قانوني گوناگوني است كه در اين نوشتار مختصر به آنها پرداخته شده است . همانطور كه پيش از اين بحث شد قانون USA PATRIOT اختيارات گسترده مستقيم و غيرمستقيمي را به سازمانهاي امريكايي در برابر اشخاص حقيقي و حقوقي مالي خارجي اعطا كرده و صرف داشتن حساب توسط شخص خارجي نزد موسسه مالي امريكايي را براي اعمال صلاحيت قضايي سرزميني و شمول قوانين ايالات متحده نسبت به وي كافي دانسته است .
« فتف » نيز به عنوان بخشي از برنامه عملي خود در مبارزه با تامين مالي عمليات تروريستي تدابيري فراسرزميني پيشبيني كرده است . از جمله به موجب اين مقررات به منظور سنجش درجه كارايي نظام قانوني و اداري كشورهاي غيرعضو در خشكاندن منابع مالي تروريسم ضوابطي درنظر گرفته شده است و كشورهايي كه نتوانند حداقلهاي لازم را براي اين مبارزه برآورده سازند در معرض مجازاتهايي كه ميتواند به محروميت آنها از برخورداري از نظام مالي بينالمللي بيانجامد ، قرار خواهند گرفت . ضمانت اجراي اين اقدامات ، پشتيباني كشورهاي عضو « فتف » خواهد بود كه به آن در قانون USA PATRIOT تصريح شده است . در ماده ناظر به « مراقبتهاي ويژه در مورد حسابهاي كارگزار و حسابهاي بانكي خصوصي » تصريح گرديده كه موسسات مالي بايد هنگام نگهداري حساب كارگزار از جانب بانكي خارجي كه « تحت پروانه بانكي صادره توسط كشوري خارجي عمل ميكند و آن كشور توسط گروه يا سازماني بينالدولي كه ايالات متحده نيز يكي از اعضاي آن است به عنوان كشوري اعلام شده است كه با اصول و مقررات بينالمللي مبارزه با پولشويي همكاري نميكند » ، مراقبت و دقت بيشتري را معمول دارند .

۲ . مشاركت عمومي ـ خصوصي
مشاركت بين بخشهاي عمومي و خصوصي در كنترل و نظارت بر كانالهاي تامين منابع مالي بينالمللي به طور كلي يكي از ويژگيهاي قوانين ضد پولشويي به شمار ميرود . حوادث ۱۱ سپتامبر فقط باعث شد كه اين ويژگي تقويت گردد و هرگونه ترديد و يا ممنوعيت در واگذاري مسووليتهاي بيشتر به بخش خصوصي براي كنترل و نظارت بر نقل و انتقالات مالي بينالمللي از ميان برخيزد . مطالعه در اسناد مختلف نشان ميدهد كه در قوانين اخيرالتصويب سطح انتظارات از موسسات مالي بسيار بالا رفته و تعهدات بيحد و مرزي به دوش آنها گذاشته شده و به موازات آن اختيارات گستردهاي جهت تنظيم و برقراري همكاريهاي بيشتر به قوه مجريه واگذار گرديده است ، ضمن اينكه هر روز بر تعداد و دامنه موسسات خصوصي مشمول تعريف قانون USA PATRIOT از واسطهها و ميانجيهاي معاملاتي افزوده ميشود .

۳ . دسترسي آزاد به اطلاعات
در كليه اسنادي كه در بخشهاي پيشين در مورد آنها بحث شد ، بر جريان آزادتر و روانتر اطلاعات بين موسسات مالي ، بخشهاي اجرايي ، نيروي انتظامي ، ماموران تحقيق و نهادهاي اطلاعاتي به عنوان يك ضرورت تاكيد گرديده و رعايت تشريفات قانوني و قيد و بندهاي ناشي از حفظ حريم خصوصي افراد در برابر آن امري فرعي و حاشيهاي قلمداد شده است .

۴ . روند معكوس آزادي اقتصادي
به منظور به اجرا درآوردن ويژگي فراسرزميني شديد فوقالذكر ، « فتف » و اعضاي امضاكننده آن به توانايي خود براي حذف موسسات مالي از بازارهاي مالي جهاني از طريق اتخاذ تدابير يكجانبه و هماهنگ تكيه كردهاند . با عنايت به اهميت جريان آزاد سرمايه براي تحقق آزادي اقتصادي كه از بعد از جنگ جهاني دوم مورد پذيرش اكثر قريب به اتفاق كشورهاي جهان قرار گرفته است ، اينگونه اقدامات و تدابير بالقوه ميتواند حركت در جهت خلاف آزاديهاي اقتصادي به شمار رفته و به بنيادهاي آن لطمات اساسي وارد سازد .

۳ . پيآمدهاي ۱۱ سپتامبر براي موسسات مالي
گستردگي و حجم حملات تروريستي ۱۱ سپتامبر و ميزان امكانات و منابع تخصيص يافته براي اجراي آن حملات نشان ميدهد كه تا چه اندازه نگراني از بابت تامين منابع مالي براي اجراي عمليات تروريستي نگراني بجا و قابل دركي است و چرا واكنشهاي حقوقي ابراز شده به اين حادثه به شرح منعكس در اسناد مورد بحث ، نتوانستهاند خود را از آثار اين نگراني برهانند . اكنون كه گرد و غبار حادثه كم و بيش فرو نشسته است ، موسسات مالي محصول آن همه نگرانيها را در قالب مشتي مسووليت جديد بر گرده خود احساس ميكنند كه ارزيابي و تحليل آنها نياز به گذشت زمان دارد . در اين بخش نخست به پاسخ موسسات مالي به مسووليتهاي جديد و تعريف نشده خود پس از حوادث ۱۱ سپتامبر ميپردازيم ، سپس چالشهاي بالقوه فراروي اين موسسات را بررسي و تلاش خواهيم كرد تا از موج تغييراتي كه اين موسسات بايد با آن دست و پنجه نرم كنند شمايي به دست دهيم .

الف . پاسخ موسسات مالي
با توجه به هدف اصلي حملات ۱۱ سپتامبر ، موسسات مالي امريكايي دريافتند هرچند اين حملات به طور كلي متوجه كشور آنها بوده است ولي هدف اصلي مشخصاً خود آنها بودهاند . از اينرو بايد پاسخ موسسات مالي ايالات متحده به اين حادثه را بازتابي از شور ميهنپرستي و احساس انتقامگيري هر دو به شمار آورد . اين پاسخ در سه محور قابل بررسي است : ( يك ) پشتيباني كامل و اجراي بيدرنگ دستور اجرايي رئيس جمهور براي بلوكه كردن داراييهاي تروريستي ، ( دو ) همكاري نزديك با مقامات و نهادهاي مجري قانون در ردگيري جريان وجوه و پولهاي تروريستي و ( سه ) حمايت كامل از ابتكار قانونگذاران امريكايي براي تشديد قوانين ضد پولشويي به عنوان جنگ افزاري مهم در نبرد عليه تروريسم .
گفتني است كه صنعت مالي امريكا در سير مراحل تصويب قانون USA PATRIOT در مجلس نمايندگان امريكا حمايت خود را از آن دريغ نداشت و براي گذشتن هرچه زودتر آن از تصويب كنگره با كميتههاي ذي ربط و دولت امريكا همكاري نزديك نمود . گرچه ميتوان گفت كارگزاران و صاحبان اين صنعت از سابقه درخشاني از همكاري با كنگره و دولت امريكا در هنگام مطرح بودن لوايح مربوط به پولشويي برخوردارند ، ولي تمكين بيچون و چرا و البته قابل درك ايشان در آن مقطع زماني در برابر اين ابتكار قانوني قطعاً روند قانونگذاري را از بحثهاي روشنگر و سالم حول اين لايحه محروم ساخته است ، و اين امري است كه در سير مراحل تصويب قوانين اضطراري به ناچار ديده ميشود .
ولي به رغم پشتيباني كامل صنعت بانكداري و موسسات مالي امريكا از اين قانون گهگاه در گوشه و كنار اظهارات هشدارآميزي نسبت به آن صورت گرفته است . از جمله اينكه در جريان اداي شهادت توسط معاون اجرايي اتحاديه بانكهاي امريكايي در برابر كميته خدمات مالي مجلس نمايندگان ، وي در ارتباط با تكليف تشخيص هويت مشتري در معاملات با موسسات خارجي و خطرات ناشي از گذاشتن اين بار سنگين و غيرقابل توجيه به دوش اين صنعت به قانونگذاران امريكايي هشدار داد و اظهار داشت : « در حالي كه بانكها ميتوانند و بايد فعاليتهاي مشكوك به تخطي از قانون را گزارش كنند ، ولي در اصل اين نهادهاي دولتي هستند كه بايد در صف مقدم حركت كرده و با شناسايي و معرفي كشورها ، گروهها ، افراد و معاملات « بودار » از بانكها بخواهند تا براساس اطلاعات آنها عمل كنند . انجام اين مهم ، مشاركت و همكاري هر دو بخش عمومي و خصوصي را ميطلبد » . وي در ادامه تاكيد نمود كه بانكها عموماً از اين توان برخوردار نيستند كه درباره مشتريان خود اطلاعاتي بيشتر از آنچه كه در جريان تشريفات مربوط به يك داد و ستد مالي ارائه ميگردد ، تحصيل نمايند .
با خواندن متن اين گواهي روشن ميگردد كه رويكرد صنعت بانكداري به اين موضوع آن گونه كه در مواضع اتحاديه بانكهاي امريكايي بيان شده ، عبارت است از اعطاي پشتيباني كامل به قانونگذار و در نتيجه تلفيق و سازش نيازها و اقتضائات ناشي از شرايط اضطراري با لزوم همبستگي ملي . با اين حال اين صنعت از مشكلات و چالشهاي احتمالي آگاه است و ميكوشد تا قانون را در مرحله اجرا با شرايط روز هماهنگ و سازگار سازد . اين مطلب در پشتيباني اتحاديه بانكهاي امريكايي از اختيارات استصوابي و ويژه وزير خزانهداري در ارتباط با دولتها ، موسسات و معاملات خارجي كه از لحاظ پولشويي در مظان ترديد قرار دارند انعكاس يافته است . ضمن اينكه در كنار اين پشتيباني بر ضرورت رايزني با صنعت بانكداري امريكا و افزايش كارايي روشهاي كنترلكننده نظارتي تاكيد شده است . منطق اين رويكرد را بايد در همكاري تنگاتنگي جستجو كرد كه از سال ۱۹۹۲ و با تصويب قانون ضد پولشويي آنونزيووايلي ( Annunzio - Wylie ) بين اين صنعت و دولت امريكا در امر كنترل و نظارت بر اقدامات پيشگيرانه در ارتباط با پولشويي ايجاد گرديده بود . قانون مزبور اجازه ميداد كه گروه مشورتي قانون رازداري بانكي مركب از كارشناسان جامعه مالي كشور ، واحدهاي كنترلكننده و نظارتي و نهادهاي مجري قانون به رياست معاون اجرايي وزارت خزانهداري امريكا تشكيل گردد تا ضمن كاستن از بار موسسات مالي در قبال امر كنترل و نظارت نسبت به تقويت كارايي و اثرگذاري قانون مبارزه با پولشويي اهتمام ورزد .

ب . دغدغهها : چشمانداز صنعت بانكداري
از چشمانداز صنعت بانكداري ، نگرانيها و دغدغههاي كنوني از دو ناحيه سرچشمه ميگيرد : يكي مسووليت قانوني و ديگري بار نظارتي و كنترلكننده در ابتكارات جديد ضد تروريسم . در اين بخش از مقاله نگاهي به هر دو اين جنبهها ميافكنيم .

ماهيت وجوه تروريستي : اثر ابتكارات جديد در مورد گزارش معاملات مشكوك
تاكنون شاهد اين بودهايم كه قانون ضدپولشويي كانون توجه و تاكيد خود را به مشكل قاچاق مواد مخدر و عوايد حاصل از آن معطوف ساخته و در بعد قانونگذاري و در عرصه اجرا ، رديابي و به تله انداختن پولهاي نامشروع را هدف قرار داده است . با بحثي كه پيش از اين درباره اسناد مختلف به عمل آمد ، اين نكته روشن گرديد كه افزودن كنترل تامين مالي عمليات تروريستي به ليست اهداف قانون پولشويي مستلزم بازنگري و تعديل در تعريف اصطلاحات به كار رفته در اين حوزه ميباشد . زيرا تفاوت عمده پولشويي و تطهير عوايد حاصل از عمليات بزهكارانه و تامين بودجه عمليات تروريستي در اين است كه عنوان اول به لحاظ منبع و منشا تحصيل آن فاسد و نامشروع است در حالي كه نامشروع بودن عنوان دوم از هدف و محل مصرف وجوه نشات ميگيرد . اين تفاوت ، آثار و پيآمدهايي را بر تعريف سوءظن در گزارش معاملات مشكوك و نيز تعريف جرم پولشويي به طور كلي بار خواهد نمود .
براي روشن شدن اين نكته بايد به تعريف تكليف گزارش و اعلام معاملات مشكوك در كنوانسيون سازمان ملل متحد در مورد جلوگيري از تامين منابع مالي تروريسم ، مراجعه كرد . تعريف مندرج در ماده ۱۸ كنوانسيون با فرمول توصيههاي چهلگانه « فتف » كه ذيلاً در مورد آن بحث خواهد شد ، تفاوت ناچيزي دارد ، ولي همين تفاوت ناچيز براي تفكيك و مرزبندي بين عوايد حاصل از جرم كه هدف توصيههاي چهلگانه است و تامين منابع مالي تروريسم كه هدف كنوانسيون فوقالذكر ميباشد ، كفايت ميكند . توصيه ۱۵ « فتف » مقرر ميدارد : « چنانچه موسسات مالي احتمال دهند كه وجوه از فعاليتي مجرمانه ناشي شده است ، بايد ملزم شوند تا سوءظن خود را بيدرنگ به مراجع ذي صلاح گزارش كنند » . بالعكس ، ماده ۱۸ ( ب ) كنوانسيون سازمان ملل متحد تصريح ميكند كه كشورهاي عضو كنوانسيون بايد مقرراتي را به تصويب رسانند كه به موجب آن موسسات مالي مكلف گردند تا « معاملاتي را كه در مظان ناشي شدن از فعاليتهاي بزهكارانه ميباشند ، گزارش كنند » . همانطور كه ملاحظه ميگردد در فرمول « فتف » وجوه ناشي از فعاليت مجرمانه و در فرمول كنوانسيون معاملات داراي منشا مجرمانه مورد تاكيد قرار گرفتهاند . فرمول اول سرچشمه وجوه را ملاك تشخيص مشروعيت و يا نامشروعيت عمل قرار داده در حالي كه فرمول دوم اولويت را در اين امر به هدف معامله داده است .
تازگيهاي موجود در تعاريف جديد از ديد دستاندركاران صنعت بانكداري ايالات متحده دور نمانده و معاون اتحاديه بانكهاي امريكايي آن را در جريان گواهي خود در مجلس نمايندگان امريكا با عبارات زير توصيف كرده است :
« جريانهاي پولي حامي فعاليتهاي تروريستي از پارهاي جهات كاملاً با جريانهايي كه قوانين ضدپولشويي در ابتدا به مبارزه با آنها برخاستند ، متفاوتاند . هدف قوانين ضدپولشويي در ابتدا اين بود كه از راهيابي و انتقال پولهاي حاصله از فعاليتهاي نامشروع ( مثل درآمدهاي ناشي از قاچاق مواد مخدر ) به سيستم بانكي سنتي جلوگيري كند . در حالي كه ممكن است « پاكي يا ناپاكي » پول براي تروريستها هيچ اهميتي نداشته باشد » .
تحولات قانوني مزبور قطعاً سرمايهگذاري مجدد در آموزش مديران و دستاندركاران اجراي قانون پولشويي در تعريف جديد آن را ميطلبد . از اين گذشته ، از آنجا كه وجوه مصرفي در اعمال تروريستي اساساً نامشروع بودن خود را از هدف و محل مصرف خود كسب ميكنند و از سويي ديگر تدابير قانوني جلوگيري از معاملات مشكوك اقداماتي بازدارندهاند كه در صورت موفقيت مانع از دستيابي معامله به هدف خود خواهد گرديد ، اين امر دستاويزهاي فراواني براي اعمال تبعيضهاي ناشي از مليت ، نژاد و مذهب ايجاد كرده است ، و اين نگراني بويژه اكنون كه انگشت اتهام براي ارتكاب عمليات تروريستي به سوي منطقه و گروه مذهبي خاصي نشانه رفته است ، بيش از پيش احساس ميشود .

ج . تكليف مراقبت ويژه
اين نگراني بويژه در ارتباط با قانون USA PATRIOT معني پيدا ميكند . همانگونه كه فوقاً بحث شد ، قانون مزبور عمدتاً ارتباط فيمابين موسسات مالي امريكايي و اشخاص خارجي را تنظيم ميكند ، و اين تاكيد را در مواردي با كاربردي فراسرزميني جلوهگر ساخته است . بعد فراسرزميني مندرج در اين قانون يقيناً براي موسسات مالي و امريكايي و نيز ارگانهاي مالي خارجي طرف معامله با آنها دردسرآفرين و مشكلزا است . مواد ۳۱۱ ، ۳۱۲ ، ۳۱۳ و ۳۱۹ ( ب ) قانون مزبور به رابطه بين موسسات مالي امريكايي و كشورهاي خارجي پرداخته است . به منظور حفاظت در برابر خطرات پولشويي ناشي از اين معاملات ، قانون به وزير خزانهداري اجازه داده است تا موسسات داخلي امريكايي را به نگهداري سوابق و گزارش آنها به مراجع ذيصلاح مكلف گرداند . اين تكاليف از جمله مشتملاند بر :
‎احراز هويت و نشاني كليه شركتكنندگان در معامله با شخص خارجي ،
‎احراز هويت مالكان انتفاعي و سهامداران معاملات و ارتباطات مزبور ،
‎احراز سمت قانوني مشاركتكننده ،
‎احراز هويت هر يك از مشتريان موسسه مالي خارجي كه مجاز به استفاده مستقيم يا غيرمستقيم از حساب مفتوحه نزد بانك امريكايي براي موسسات مزبور ميباشد ،
‎احراز هويت مالكان بانك خارجي و نوع و حدود مالكيت آنها و بالاخره
‎انجام مراقبتهاي ويژه در ارتباط با هر بانك خارجي كه از بانك خارجي مشتري موسسات داخلي ، خدمات حساب كارگزار دريافت ميكند .
براي ايفاي تكاليف ياد شده ، قانون USA PATRIOT از ضابطه مبهم « مراقبت منطقي » استفاده ميكند . در ارتباط با اجراي برخي از اين الزامات مراقبتي ، قانون به وزير خزانهداري اجازه داده تا آنچه را كه ميتواند به عنوان اقدامات منطقي و عملي تلقي گردد ، تعيين كند . مع ذلك گفتني است كه برخي از تكاليف مراقبتي كه فوقاً احصاء گرديده منوط به صدور دستورالعمل نيست . در حالي كه جامعه مالي حمايت خود را از قانون مورد بحث دريغ نورزيده است ، مع هذا در ارتباط با اجراي اين تكاليف و الزامات نگرانيهايي وجود داشته است . ولي همان گونه كه در بالا بحث شد ، اين اميد كه مسائل مزبور بتواند در جريان تدوين مقررات اجرايي شناختهتر و متوازنترگردد نگرانيهاي مزبور را كمرنگتر ساخته است .
در ۲۰ نوامبر ۲۰۰۱ ، وزارت خزانهداري آييننامه موقتي اجراي مقررات قانون جديد ضدپولشويي توسط موسسات مالي امريكايي مشمول را در ارتباط با حسابهاي كارگزاري كه براي بانكهاي خارجي باز يا نگهداري شده است صادر كرد . در اين آييننامه اجرايي به گواهينامهاي اشاره شده كه موسسات مالي ميتوانند از آن به طور موقت و به منظور تسهيل اجراي پارهاي تعهدات خود در ارتباط با بانكها و حسابهاي كارگزار خارجي استفاده كنند . مع هذا در اين آييننامه تصريح گرديده است كه رعايت اين آيين رسمي ، براي تامين شرط مراقبت ويژه طبق ساير مواد قانون ، به استثناي آنچه كه در قانون به آن تصريح شده كفايت نميكند و همين تصريح باعث گرديده كه اين تعهدات بدون حد و مرز و تابع استاندارد مبهم « اقدامات منطقي » باشند .
طبق تكليف « مشتري خودت را بشناس » كه در ماده ۳۲۶ قانون به آن اشاره رفته است ، موسسات مالي مكلفند قبل از انجام معامله به ليست افراد و سازمانهاي مشكوك به عمليات تروريستي كه توسط نهادهاي دولتي تهيه شده مراجعه كرده و ببينند كه آيا نام مشتري بالقوه در ليست مزبور ديده ميشود يا نه ( تاكيد اضافه شده است ) . اجراي اين تكليف در عمل خيلي سنگين و ارزيابي مشكلاتي كه به بار ميآورد نيازمند گذشت زمان است . براي مثال موسسات مالي به خوبي ميدانند كه نوشتن نامهاي عربي به حروف لاتين از روش واحدي پيروي نميكند و يك نام ميتواند با املاهاي مختلفي نوشته شود و اين خود يعني سرآغاز مشكل .
بعد فراسرزميني اين مقررات نيز مشكلي جدي براي موسسات مالي در موارد تعارض قوانين امريكا با قانون خارجي ميآفريند . قانون جديد فقط در اين حد خود را با اين مشكل آشنا نموده كه از كشور خارجي خواسته است تا قوانين خود را با رويكرد قانوني ايالات متحده هماهنگ و همسو سازد .

د . تبادل اطلاعات
غلظت و گستردگي الزامات قانوني مربوط به افشاي اطلاعات از يك سو و تسهيل شرايط افشاي اطلاعات كه ويژگي بارز اسناد قانوني منتشره در واكنش به حوادث ۱۱ سپتامبر به شمار ميرود از سوي ديگر ، لامحاله مشكلات لاينحلي را به بار ميآورد .
قانون USA PATRIOT با درك اين مشكل بالقوه ، در ماده ۳۱۴ خود معافيت قانوني زير را پيشبيني كرده است :
« موسسه و يا بنگاه ماليايي كه اينگونه اطلاعات را به منظور شناسايي و گزارش فعاليتهايي كه احياناً در ارتباط با فعاليتهاي تروريستي و يا پولشويي بوده ارسال ، دريافت و يا تقسيم مينمايد ، از بابت اين افشاء در برابر هيچ شخصي طبق قوانين و يا مقررات ايالات متحده ، و يا قانون اساسي ، قانون عادي و يا مقررات هيچ كشور ديگر و يا واحد سياسي تابع آن و يا به واسطه هيچ عقد و يا قرارداد رسمي ديگري ضامن و جوابگو نخواهد بود » .

در حالي كه اين ماده هرگونه مسووليت را از موسسات مالي از بابت خسارات ناشي از نقض هرگونه تكليف رازداري ، اعم از اينكه تكليف مزبور ناشي از قانون باشد يا قرارداد ، ابراء كرده است ، پرسش اين است كه آيا اين ماده موسسه مالي را از بابت مسووليت خسارات وارده به زيانديده از افشا نيز بريالذمه مينمايد يا خير ؟ اهميت اين پرسش بويژه با توجه به افشاگريهاي ناشي از حب و بغض و شبههآلود و احتمال وقوع اشتباه در تشخيص هويت اشخاص روشن ميگردد .
ماده ۳۱۴ ( الف ) صريحاً مراجع اجرايي و سازمانهاي انتظامي را ترغيب كرده است تا اطلاعات خود را درخصوص اشخاص و يا سازمانهاي مشكوك به عمليات تروريستي و يا اشخاص و يا سازمانهايي كه در ارتباط با دخالت آنها در عمليات تروريستي ترديدهاي منطقي وجود دارد با موسسات مالي در ميان گذارند . حجم اطلاعات حاصل از اجراي اين ماده ، احتمالاً به اندازهاي زياد خواهد بود كه از توان دادهپردازي موسسات مالي بيرون است ، و اين در حالي است كه طبق قانون قصور از اتخاذ تدابير لازم پس از دريافت اطلاعات ميتواند براي موسسه مالي پيآمدهاي قانوني دربرداشته و مسووليتآور باشد .

۴ . نتيجه : بياييد به اصول باز گرديم
جريانها و سمتگيريهاي قانوني كه در چند دهه گذشته در رژيم حقوقي مبارزه با پولشويي در سطح جهان انعكاس يافتهاند ، و بويژه ابتكارات موجود در قوانين و مقررات داخلي و چندجانبه خود امريكا به عنوان قوه محركه براي واكنشهاي قانوني به حوادث ۱۱ سپتامبر عمل كردهاند . تشديد و توسعه اين مقررات چالشهايي جدي را در برابر برخي از محكمات و اصول بنياديي كه نظم حقوقي و اقتصادي امريكاي پس از جنگ دوم جهاني بر آنها استوار است ايجاد كرده است كه از آن ميان درباره سه محور عمده اين چالشها ذيلاً بحث خواهد شد . نويسنده بر اين باور است كه جنبههاي سه گانه زير فقط تصويري كلي از نقاط بحثانگيز و مشكلزاي رويكرد جديد قوانين ضدپولشويي را ارائه داده و تحليل همه جانبه موضوع به تحقيقاتي گستردهتر و متوازنتر در هر دو بعد نظري و عملي از جانب تصميمگيران دولتي و سازمانهاي بينالدولي و نيز انديشهورزان كارآشنا نيازمند است .

الف . آزادي اقتصادي در برابر انزوا
آزادي اقتصادي يكي از دستاوردهايي است كه پس از جنگ جهاني دوم تحت عنوان « اجماع واشنگتن » ( Washington Consensus ) به اكثر اسناد موسس سازمانهاي بينالمللي عمده و از جمله : بانك بينالمللي بازسازي و توسعه ، صندوق بينالمللي پول و سازمان تجارت جهاني راه يافته و اين سازمانها التزام و تعهد عملي خود را به آن ابراز كردهاند . ولي واكنشهاي قانوني پس از ۱۱ سپتامبر در مسير خلاف آرمان اقتصاد باز و آزاد جهاني حركت كرده است . پيشبيني مجازات براي پارهاي از كشورها در گوشه و كنار جهان از طريق در انزوا قرار دادن و طرد آنها از جامعه بينالمللي به تضعيف روند و ارزشهاي اقتصاد آزاد ميانجامد و اعمال مجازاتهاي سليقهاي و موردي بدون توجه به آثار جمعي آن بر تجارت و ماليه بينالمللي و نيز بر سنگينتر شدن آثار منفي اين واكنشهاي قانوني خواهد انجاميد .
يادآوري اين نكته بجاست كه سياست و روند جهاني اقتصاد آزاد ، پس از جنگ جهاني دوم از بطن تهديدي امنيتي زاييده شد . پس از پايان اين جنگ خانمانسوز بود كه رهبران سياسي كشورهاي بزرگ جهان به فراست دريافتند كه علتالعلل برافروخته شدن شعلههاي جنگ سياستهاي انزواگرايانه و داشتن نگاه بدبينانه به همه حتي به همسايگان بوده است ، و از اينروست كه اين كشورها براي خاموش نگهداشتن كانون اين آتش و مقابله با تهديدي امنيتي اعتقاد كامل خود را به ارزشهاي برخاسته از آزادي اقتصادي و امتزاج و همزيستي كشورها در اسناد پيآمد جنگ اعلام داشتهاند . جهان امروزي هنوز زخم فجايع و مصائب ناشي از سياست درهاي بسته و انزواطلبانه چند دهه پيش را در سينه خود احساس ميكند و تضميني در كار نيست كه اين بار آبستن مولود بهتري باشد .

ب . شهروند درجه يك در برابر شهروند درجه دو
از جمله ويژگيهاي بارز اسنادي كه در واكنش به حملات تروريستي ۱۱ سپتامبر تنظيم و صادر گرديده است ، قبول ضمني و تمكين اين اسناد در برابر مفهوم تبعيض در برخورداري از حقوق شهروندي است . هرچند اين ويژگي در جنبههاي مربوط به حقوق مهاجرت و اختيارات پليس و نيروهاي انتظامي جلوه بيشتري دارد ، ولي عرصه اجرائيات مالي نيز از تركش اين برخورد دوگانه مصون نمانده است . از جمله در بيانيه اتحاديه بانكهاي امريكايي از تدابير و اقداماتي پشتيباني شده است كه « روشهاي شناسايي و تشخيص دارندگان حسابهاي خصوصي بويژه شهروندان غيرامريكايي را بهبود بخشد » ( تاكيد اضافه شده است ) .
بعد عجيب و تكاندهنده اين تفكر بدعتآميز زماني چهره مينماياند كه ملاحظه گردد در بيانيههايي از نوع آنچه كه در بالا به آن اشاره شده و در تحليلها و مواضعي كه بيشتر به مطبوعات امريكايي راه پيدا كرده است ، با اين پديده بيسابقه به عنوان پديدهاي عادي و سازگار با اصول برخورد شده است ، و اين در حالي است كه وضعيت حقوقي اتباع بيگانه در حقوق بينالملل و در عرف جوامع مردمسالار محصول و مولود تحولات و فعل و انفعالات گسترده و ريشهداري در حقوق بينالملل بوده است كه در اصولي چون « معامله و رفتار برابر با اتباع بيگانه » كه يكي از رايجترين جنبههاي اسناد اقتصادي بينالمللي امروزي است بازتاب دارد . نويسنده ضمن پذيرش اين نكته كه استثنائات وارده به اين اصول در حقوق بينالملل به خصوص نظر به ملاحظات مربوط به امنيت ملي كم نيست ، با اين حال نميتواند براي حركت در جهت خلاف اصل برخورداري تبعه بيگانه از حقوقي برابر با شهروندان خودي هيچگونه توجيهي پيدا كند .

ج . حكومت قانون ( اصل رعايت تشريفات قانوني اعم از ماهوي و شكلي ) در برابر خودسري عوامل اجرايي
زماني كه در دهه ۱۹۷۰ سازگاري قانون رازداري بانكي با اصول قانون اساسي از جمله به دليل نقض حقوق بانكها و سپردهگذاران آنها به شرح منعكس در اصلاحيه چهارم قانون اساسي امريكا زير سوال رفت ، دادگاه رسيدگيكننده با اين استدلال كه طبق اين قانون و مقررات مربوط به آن دسترسي به اطلاعات بايگاني شده توسط موسسات مالي فقط با رعايت تشريفات قانوني موجود مجاز خواهد بود ، بر سازگاري قانون رازداري بانكي با اصول قانون اساسي مهر تاييد گذاشت . ولي به موجب اصلاحيههاي كن ـ وني وزي ـ ر خ ـ زان ـ هداري ام ـ ري ـ كا ب ـ ه موجب قانون USA PATRIOT اختيار دارد تا تشريفات افشاي اطلاعات را تعيين و اعلام نمايد . شكاف بين اين دو رويكرد شكافي عميق است و پذيرش بيدردسر و هضم آسان اين تحول بيسابقه متاسفانه گوياي اين واقعيت است كه جامعه حقوقي ما از كنار انحراف تدريجي از اصل رعايت تشريفات قانوني با بيتفاوتي گذشته و به آن تن در داده است . مقابله با اين بدعت به عزمي راسخ و نگاهي بازبينانه نيازمند است .
تقابل اساسي و گسترده ديگر در عرصه سياستگذاري كلان ناشي از رويارويي اين دو طرز فكر است كه آيا اينك كه گامهاي نخست ورود به هزاره جديد را برداشتهايم رسيدن به يك « مهندسي مالي بينالمللي نوين » كه مشوق و مروج ثبات مالي و استانداردهاي دورانديشانه و مورد قبول بينالمللي و پشتيبان آزادسازي مديريت شده بازارهاي مالي است بايد آرمان و غايت مطلوب ما باشد و يا اينكه بايد با داغ نگهداشتن تنور بحران پس از حوادث ۱۱ سپتامبر اجازه دهيم تا « تركش اقدامات امنيتي و ضدتروريستي » به سوي طراحان آنكه خود ما باشيم كمانه كرده و تمام نظم مالي جهاني را به بيراهه كشاند . بيشك كش دادن هرچه بيشتر وضعيت بحران و كاربرد درازمدت قوانين و مقررات اضطراري ، تحقق نيازهاي اقتصادي ، مالي و اجتماعي جهان را براي بازگشت به شرايط عادي ( هرچند كه شرايط قبل از حوادث ۱۱ سپتامبر ديگر قابل تكرار نباشد ) اگرنه غيرممكن ، با كندي روبرو ميسازد . از سوي ديگر نبايد از نظر دور داشت كه پافشاري بر اجراي مقررات و راهكارهاي انقباضي و سختگيرانه و تداوم وضعيت بحران ناشي از حوادث تروريستي ۱۱ سپتامبر ميتواند شاكلههاي اساسي و ستونهاي بنيادين مربوط به تضمين و حمايت از حقوق افراد را به لرزه درآورده و آنها را در برابر خودسريها و دستاندازيهاي ماموران دولت در مراحل تشكيل پرونده اتهامي و رسيدگي قضايي ضربهپذير سازد و اين امر براي امريكايي كه داعيهدار ارائه الگويي نمونه از نظام حقوقي و سياسي براي همه كشورهاي دنيا بوده و ميخواهد به عنوان پشتيبان و مبلغ اصلي « حكومت قانون » شناخته گردد ، پرهزينه خواهد بود . از اينرو هنگام آن رسيده است تا از اقدامات انفعالي و شتابزده دست برداريم ، بنشينيم و با روشي عاري از تعصب ، خردگرا و سنجيده پيآمدها و عقبههاي درازمدت و دوردست كارنامه عملياتي خود پس از حوادث ۱۱ سپتامبر را مورد ارزيابي قرار دهيم و فراموش نكنيم كه در اين ارزيابي به علل و عوامل پيدا و پنهان اين معلول پرداخته ، چشم بر « چراهاي » حادثه برنبنديم و آنها را بيپاسخ رها نكنيم .
زيرنويس ها
* - مشخصات ماخذ مقاله به شرح ذيل است :
Joseph J . Norton and Heba Shams , Money Laundering Law and Terrorist Financing : Post - September ۱۱ Responses – Let Us Step Back and Take a Deep Breath? , The International Lawyer - A Quarterly Publication of The ABA/Section of International Law and Practice , Spring ۲۰۰۲ , vol . ۳۶ , No . ۱ , pp . ۱۰۳ - ۱۲۴ ;
شايان ذكر است كه نويسندگان مقاله ، اساتيد مركز مطالعات حقوق تجارت دانشگاه لندن ميباشند .
* * - پژوهشگر دفتر خدمات حقوقي بينالمللي .
۱ - جهاني سازي ( globalization ) پديدهاي تك سلولي نيست بلكه فرايند مجموعهاي است پيچيده از جريانات و دگرگونيهاي گهگاه ناهمگون و متضادي كه در چند دهه گذشته اقتصاد و جوامع ما را تحت تاثير قرار داده است كه از آن جملهاند : پيشرفتهاي خيرهكننده و هر روزه در صنايع الكترونيكي ، رايانهاي ، ارتباطات و حمل و نقل و از جمله احداث « شاهراه جهاني اطلاعات » ( اينترنت ) ، توسعه غيرقابل مهار و افزايش پيچيدگيها و رقابت شركتهاي چندمليتي ، فروپاشي اتحاد جماهير شوروي و اقمار كمونيستي آن در سراسر اروپاي مركزي و خاوري ، استقبال نسبتاً گسترده از « اجماع واشنگتن » حول محور تشويق هرچه بيشتر آزادي و مقرراتزدايي از بازارهاي اقتصادي و مالي جهان ، طلوع خصوصيسازي و رونق بازار فروش سهام در بخش عمده فعاليتهاي اقتصادي تحت مالكيت و يا كنترل دولت و بحران جهاني و دنبالهدار بدهي براي متجاوز از دو دهه . همگي اين تحولات و جريانات كاربرد الگوهاي سنتي تجارت بينالمللي ، سرمايهگذاري و تامين منابع مالي و سياستهاي ذي ربط دولتي و ارشادي را زيرسوال برده است . آنچه كه « جهاني سازي » را از نقطه نظر كيفي از مفهوم شناخته شده بينالملليسازي ( Internationalization ) متمايز مي سازد عناصر به هم اتصالي ( Interconnectedness ) و به هم اتكايي ( Interdependence ) مجموعه سازنده آن است .
۲ - جهانيسازي به افقي فراتر از وضع بازار و فعاليتهاي اقتصادي ، مالي و تجاري نگاه دارد : اين مفهوم « روح جامعه » در ابعاد سياسي ، اجتماعي و فرهنگي ، فني و حتي مذهبي را تحت تاثير خود قرار ميدهد . از اين روست كه در حركتهاي جهانيسازي در داخل يك جامعه از بروز مناقشات ، برخوردها و كشمكشها گريز و گزيري نيست . ( مثال : ظهور بنيادگرايي مذهبي در سراسر جهان كه در شكل افراطي خود ميتواند به بح ـ رانها و اغتشاشات اجتماعي بينج ـ امد ) . جهانيسازي لزوماً به معناي نظم جهاني ( global order ) نيست ، بلكه آنچه كه دست كم تاكنون شاهد آن بودهايم بيشتر به نوعي بينظمي جهاني شباهت دارد تا نظم جهاني . از سويي ديگر روندهاي جهانيسازي لزوماً معقول و يا هماهنگ نبوده بلكه ميتواند به زايش فضايي آكنده از كنشهاي نابخردانه ، كژكارانه ، ناامن و خشونتبار بينجامد .

بالا
فهرست اصلي