Iranian Bar Associations

مجله كانون وكلاي دادگستري مركز
دوره جديد - شماره ۹ و ۱۰ ( شماره پياپي ۱۷۸ و ۱۷۹ )
(صفحه۹)
فهرست اصلي
فهرست:

  * كاستي هاي نظام قانونگزاري ايران - دكتر سيد محمود كاشاني وكيل پايه يك دادگستري
  * حقوق مالياتي ، شاخهاي نوين از دانش مالياتي - دكتر محمد توكل
-------------------------------------------------------------

  * كاستي هاي نظام قانونگزاري ايران - دكتر سيد محمود كاشاني وكيل پايه يك دادگستري

دكتر سيد محمود كاشاني
وكيل پايه يك دادگستري

كاستي هاي نظام قانونگزاري ايران

با سلام حضور عزيزان حاضر در جلسه و عرض تشكر از همكار گرامي جناب آقاي دكتر نصيري و دوستان عزيز در مركز پژوهشهاي مجلس به ويژه آقاي دكتر پور سيد كه اين زحمت را پذيرفته و چنين جلسات پربار و پرارزشي ترتيب دادهاند . آرزو ميكنم كه تلاش و كوششهاي آنان با موفقيت كامل همراه بشود و نظام قانونگزاري كشور در پرتو اين تلاشها بتواند به حل مشكلات خود نائل گردد .
موضوعي كه براي من در نظر گرفته شده ، « كاستيهاي نظام قانونگزاري ايران » است و توجه داريد كه يكي از مشكلات بزرگ جامعه ايران ، از آغاز تشكيل قوه مقننه در سال ۱۹۰۶ تا به حال ( در خلال يك قرن ) ، مشكل قانون و قانونگزاري بوده است . بنابراين ، در اين باره ، ميتوان از ديدگاههاي گوناگوني سخن گفت . از يك سو ميتوانيم نگارش قانون را از ديد فني و حقوقي بررسي كنيم و ببينيم قوانين ايران از نظر شيوه نگارش با چه مشكلاتي روبهرو هستند . كساني كه به عنوان دانشجوي دانشكده حقوِ ، استاد دانشگاه ، وكيل دادگستري و قاضي كه غالباً با اين جنبه فني قوانين سروكار دارند ، چرا با انبوهي از بحثها روبهرو ميشوند كه اگر در هنگام قانونگزاري دقت شود ، اين بحثها اصولاً مطرح نخواهد شد و بخش بزرگي از انرژي حقوقدانان ما صرف بحثهاي بيحاصلِ ناشي از شيوه نگارش قانون نميشود .
بحث ديگري در اين جا وجود دارد و آن اين است كه قانون اصولاً يك پديده ظريف ، حساس و بسيار باارزش در يك جامعه است ، تا آن جا كه فقيهان و علماي مذهبي در طول تاريخ از اين انديشه دفاع ميكردهاند كه « قانونگزار فقط خدا ميتواند باشد » ، يعني ارزش قانون به آن حد است كه بشر را از دسترسي به آستانه قانون ممنوع ميدانستهاند . اكنون كه قانونگزاري در اختيار بشر قرار گرفته ، معنايش آن نيست كه هر فرد يا هر گروهي با بضاعت اندك قانونگزاري كند . مسلماً يكي از مشكلات عمده قانونگزاري از سوي اشخاص غير متخصص صورت گرفته است . كساني كه اطلاعات حقوقي بسيار پاييني داشته يا حتي اطلاعات حقوقي نداشتهاند ، دست به نگارش قانون و قانونگزاري زدهاند و چون نظام قانونگزاري در كشور ما از اسلوب و ساختار طبيعي و قانوني خودش خارج بوده ، اين دستنوشتهها غالباً لباس قانون به خود پوشيده و باعث مشكلات فراوان شدهاند . بنابراين در بحث مقدماتي هم به شيوه نگارش قانون و هم نگارش قانون توسط اشخاص غير متخصص اشاره كردم ولي وارد بحث در اين دو مقوله كه بسيار با اهميت هستند نميشوم و فقط يك اشاره گذرا به آن را كافي ميدانم ؛ چرا كه ما در قانونگزاري با مشكلات اصولي مواجه هستيم و اين مشكلات اصولي در واقع ريشه اصلي كاستيهاي نظام قانونگزاري در كشور ما هستند . براي اين كه در فرصت محدود يك ساعتي كه در اختيار من است بتوانم چارچوبي از اين مشكلات اصولي را ارائه و از آن نتيجهگيري كنم ، ذكر يك مقدمه كوتاه را در اين جا ضروري ميدانم و آن « سابقه پيدايش قوه مقننه » است . شما همه ميدانيد كه قوه مقننه و قانونگزراي ، يك پديده جديد در جامعههاي بشري محسوب ميشود ؛ چون تقريباً تا اواخر قرن هجدهم ، اراده پادشاه و امپراتور قانون محسوب ميشد ؛ يعني يك فرد هر چه اراده ميكرد ، تصميم او قانون و بر مردم و جامعه نافذ بود . قرن هجدهم در واقع ، قرن وقوع يكي از مهمترين دگرگونيها در تاريخ بشر به شمار ميآيد ؛ از اين نظر كه در اين قرن ، فلاسفه و حقوقدانان ، در كشورهاي اروپايي با فرمانروايان وارد نبرد شدند و تلاشهاي فراواني كردند تا مبنا و بنياد قانون را تغيير بدهند و به دليل پيدايش فلاسفه بزرگ ، به اين قرن « قرن روشنايي » ، ميگويند ، زيرا انديشههاي تازه و تابناكي در كشورهاي اروپايي مطرح شد كه انديشههاي سنتي و ضد انساني را متزلزل ساخت . آن دوران تاريك ورِ خورد و نظريه حاكميت ملي ، در قالب و چارچوب حكومت قانون متجلي شد .
ميتوانم بگويم بشريت در اين دوران به بزرگترين دستاورد زندگي خود نائل گرديد ؛ به اين معنا كه از اين پس اراده مردم بر مردم حاكميت پيدا كرد ، نه اراده اشخاص ، به عنوان شاه يا امپراتور .
مهمترين سندي كه ما در اين زمينه داريم و به باور من اين سند تا همين امروز هم كاملاً اعتبار دارد و ما در ايران بايد به معنا و مفهوم آن بيشتر توجه كنيم ، « اعلاميه حقوِ بشر و شهروند » است كه در سال ۱۷۸۹ ، در فرانسه از سوي نمايندگان مجمع ملي آن كشور صادر شد . اين اعلاميه ۱۷ مادهاي داراي يك مقدمه است و اصول بسيار جالبي را مطرح ميكند . در ماده ۳ ميگويد : « اساس و پايه حاكميت از مردم سرچشمه ميگيرد . هيچ گروه و هيچ فردي نميتواند اختياراتي را براي خود قائل شود ، مگر اين كه صريحاً از مردم ناشي شده باشد » و اين همان اصل حاكميت ملي است . اعلاميه مزبور در ماده ۶ ، قانون را تعريف ميكند ، تعريفي كه به باور من بدون هيچ تغييري تاكنون همچنان نافذ است . ميگويد : « قانون نمادي از اراده عمومي مردم است . همه شهروندان حق دارند به گونه شخصي يا از طريق نمايندگان خود در تصويب قانون مشاركت داشته باشند . »
سپس به اصل قانوني بودن كيفرها اشاره ميكند و ميگويد : « قانون فقط ميتواند كيفري را وضع كند كه دقيقاً و به گونه روشن ضرورت داشته باشد و هيچكس را نميتوان به كيفر رسانيد ، مگر بر پايه يك قانون وضع و توشيح شده كه قبل از ارتكاب بزه انتسابي انتشار يافته و . . . » كه اين هم اصل قانوني بودن كيفرها و بالاتر از آن است ، زيرا قوه مقننه را از تعيين كيفر براي اموري كه در حقيقت نبايد جرم شناخته شوند بازداشته است و امروز جامعه ما به اين اصل بسيار نياز دارد .
ماده ۱۶ اين اعلاميه نكته جالبتري را مطرح ميكند و ميگويد : « هر جامعه كه در آن حقوِ مردم رعايت نشود و اصل تفكيك قوا در آن مشخص نباشد ، داراي قانون اساسي نيست » .
پس در جامعهاي كه اصل تفكيك قوا در آن رعايت نشود ، ادعاي اين كه قانون اساسي وجود دارد ، ادعايي بيهوده و گزاف است . اصولي كه در اعلاميه حقوِ بشر آمده با گذشتن بيش از يك قرن در قانون اساسي كشور ما وارد شد ؛ به اين معنا كه قانون اساسي مشروطيت و قانون اساسي جمهوري اسلامي ، اين اصول را در خود جا دادهاند و از اين نظر ميتوان گفت كه ما در حقيقت اصول اساسي مربوط به نظام مردم سالاري را ، چه در قانون اساسي مشروطيت و چه در قانون اساسي كنوني جمهوري اسلامي داريم . عنوان اصل ۵۶ قانون اساسي ، « حق حاكميت ملت » است و اصل ۵۸ ميگويد : « اعمال قوه مقننه از طريق مجلس شوراي اسلامي است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل ميشود و مصوبات آن ، پس از طي مراحلي كه در اصول بعد ميآيد ، براي اجرا به قوه مجريه و قوه قضائيه ابلاغ ميگردد » . بنابراين ، آن اصولي كه در پايان قرن هجدهم وارد نظام سياسي كشورهاي غربي شده است كاملاً در قوانين ما هم آمده است و اينك بايد ببينيم اين اصول ، در سالهاي پس از انقلاب به چه ترتيب در جامعه ما به اجرا گذارده شدهاند . در اين جا به يك حقيقت اشاره ميكنم و آن اين است كه اين دو قانون اساسي مبناي استواري در ذهن و ضمير و انديشههاي عمومي مردم ايران نداشتهاند و در نتيجه ، اين نهالي كه در جامعه ايراني در قرن بيستم كاشته شد ، در معرض هجوم انديشههاي استبدادي قرار گرفت و آن خلق و خويي كه در طول تاريخ ، در قوه مجريه وجود داشته و ميخواسته اراده خودش را به جامعه تحميل كند ، كماكان در جامعه ايراني داراي قدرت است . در نتيجه جامعه ايراني ، با كشورهاي غربي اين تفاوت را دارد كه در آن جا توانستند انديشههاي كهنه را به طور كامل شكست بدهند و انديشههاي نوين را به قدرت برسانند .
نهال جديدي كه در كشور ما كاشته شده در معرض خطر و يورشهاي دائمي است و ما بايد اين چنين جلسات را دائماً برگزار كنيم تا هم خودمان مشكلات را در عمل ملاحظه بكنيم و هم از حقوقي كه ملت ايران دارد ، بهتر بتوانيم دفاع كنيم . كاستيهايي كه در نظام قانونگزاري ما وجود دارد چيست ؟ چه چالشهايي در قانونگزاري در كشور ما وجود دارد كه اجراي اصل حاكميت ملي را با مشكل روبهرو ميكند ؟
از يك سو ميتوانم به اصل ۴ قانون اساسي اشاره كنم كه ميگويد : « كليه قوانين و مقررات بايد بر پايه شرع استوار باشد » و ميدانيم كه اين در واقع تكرار همان اصل دوم متمم قانون اساسي مشروطيت است كه با ابعاد گستردهتر و شدت بيشتر وارد قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران شده و شوراي نگهبان هم به عنوان پاسدار اين اصل تعيين گرديده است . اما از اين نظر كه هنگام تصويب قانون اساسي ، از معنا و چارچوب شرع ، يك ارزيابي دقيق صورت نگرفت ، مشكلات ، در زمان تصويب قانون اساسي ديده نشد ؛ ولي اين معنايش اين نبود كه هيچ مشكلي در اين راه وجود ندارد . ما شاهد هستيم كه بعد از اجراي قانون اساسي ، مشكلات مقررات شرعي در جامعه مطرح شد و به مسائل دقيق و بسيار پيچيده و تا حدي بحراني رسيد . از اين لحاظ كه اين نشستها اختصاص به بحثهاي عملي دارد ، اين بحث را با وجود اهميت فراوان آن كنار ميگذارم و پيشنهاد ميكنم يك همايش مستقل براي پي بردن به كمبودها و كاستيهاي نظام قانونگزاري ايران در زمينه مطابقت مصوبات مجلس با موازين شرعي برگزار شود تا بتوانيم در اين زمينه به صورت اساسي و مستقل بحث كنيم .
اما از بخشهاي ديگري كه جنبه عملي دارد و مشكل نظام قانونگزاري ما محسوب ميشود ، مجمع تشخيص مصلحت نظام است . پيرو درگيريهاي مكرري كه در خلال شش سال نخستين قانونگزاري ، ميان مجلس و شوراي نگهبان اتفاِ افتاد ، در سال ۱۳۶۶ فرماني از سوي امام راحل صادر شد و در تاريخ ۱۷/۱۱/۱۳۶۶ نهادي به نام « مجمع تشخيص مصلحت نظام » تشكيل گرديد . اين مجمع ، صلاحيت پيدا كرد كه در موارد اختلاف و تعارض ميان مجلس و شوراي نگهبان تصميمگيري كند كه خود پيدايش اين نهاد ، در واقع انحرافي از آن قاعده كلي بود كه گفتيم « قانونگزاري بايد از اختيارات انحصاري و ويژه مجلس شوراي اسلامي باشد » ، به لحاظ اين كه مجلس نهادي برخاسته از مردم و ملت است .
از مقرراتي كه در دوره اول مجمع تشخيص مصلحت نظام وضع شد ، قانون تعزيرات حكومتي مربوط به ۲۳/۱۲/۱۳۶۷ است كه در روزنامه رسمي مورخ ۱۷/۱/۱۳۶۸ چاپ شد . ماده يك اين قانون ميگويد : « با توجه به ضرورت نظارت و كنترل دولت بر فعاليتهاي اقتصادي » كه همين جا يك انحراف بزرگ از قانون اساسي و نظام قانونگزاري ايران به وجود آمده ، چرا ؟ براي اين كه نظارت و كنترل دولت بر فعاليتهاي اقتصادي ، هيچ پايگاهي در قانون اساسي ندارد . مشروعيت يك قانون عادي در اين است كه پايگاهي در يكي از اصول قانون اساسي داشته باشد . به عبارت ديگر ، قانون عادي بايد در چارچوب قانون اساسي وضع شود تا اصول قانون اساسي را تفسير كند و به مرحله اجرا بگذارد ، اما اين كه مصوبه مجمع ميگويد ، به منظور نظارت و كنترل دولت بر فعاليتهاي اقتصادي ، در حقيقت رويكردي است به دوران دولت شوروي يعني نظام ماركسيستي كه دولت بر فعاليتهاي اقتصادي كنترل داشت ؛ در حالي كه قانون اساسي كشور ما به گونه اصولي ، يك قانون اساسي مبتني بر حقوِ فردي است و به طور بنيادي و جوهري با نظام حقوقي شوروي سابق تضاد دارد .
نكته دوم اين است كه در ماده ۲۶ آن مصوبه ميگويد رسيدگي به تخلفات در زمينه گرانفروشي و ساير تخلفاتي كه اسم برده ، در صلاحيت دادگاههاي انقلاب قرار دارد ، كه اين يعني ، يك عدول و يك انحراف از قانون رسيدگي به اختلافات و پيگرد جرائم و كيفرها در دادگاههاي عمومي ؛ چون در چارچوب يك نظام مبتني بر قانون اساسي ، دادگاههاي انقلاب مشروعيتي ندارند و با وجود اين ، مجمع تشخيص مصلحت آن را تصويب كرده و شوراي نگهبان هم نميتوانست آن را بازنگري و كنترل كند . در اين مصوبه شاهديم كه روشهاي شديدي در پيش گرفته شده است . با گذشتن يكي دو سال از اجراي آن گفتند كه اين قانون هيچ فايدهاي ندارد . حتي خطيب نماز جمعه گفت با اين روشها نميشود كشور را اداره كرد و سياست تعديل اقتصادي اعلام گرديد ؛ يعني گفته شد كه اگر جامعه بخواهد مشكلاتش را حل كند و به نتيجه برسد ، بايد سياست تعديل اقتصادي پيش بگيرد و تعزيرات حكومتي جايگاهي در تعديل اقتصادي ندارد و آن قانون از صحنه قوانين كشور خارج شد .
اما در سال ۱۳۶۸ ، بازنگري قانون اساسي انجام و اصل ۱۱۲ به قانون اساسي افزوده شد كه متاسفانه بخش بزرگي از نارساييها و كاستيهاي قانونگزاري در كشور ما به همين اصل ۱۱۲ مربوط ميشود كه ميگويد : « مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع يا قانون اساسي بداند و مجلس نظر شوراي نگهبان را تامين نكند تشكيل ميشود » . مفهوم و معناي اين اصل آن است كه قانون اساسي به يك موجود سيالي تبديل بشود و حرف آخر را در كشور نزند و اگر روزي مجلس تصميم گرفت ، به هر دليلي اعتراض شوراي نگهبان در زمينه ناسازگاري مصوبه مجلس با اصول قانون اساسي را قبول نكند راه گريزي برايش باز باشد تا بتواند قضيه را به مجمع تشخيص مصلحت ببرد و در آن جا قانوني مخالف با قانون اساسي وضع شود و اين به عقيده من بزرگترين كاستي در نظام قانونگزاري ايران است . اگر ما ميخواهيم قانون اساسي داشته باشيم بايد قانون اساسي را يك موجود مقدس تلقي كنيم . قانون اساسي امريكا در سال ۱۷۸۹ نگارش يافته و اكنون هم اصول آن بدون هيچگونه ترديد اجرا ميشود و هر وقت ، افزوده شدن اصلاحيهاي به آن ضرورت پيدا كند ، اين اصلاحيه با رعايت ترتيبات و تشريفات بسيار محكم به آن افزوده ميشود و هيچ كس به خود اجازه نميدهد نسبت به اعتبار قانون اساسي ترديد كند . همين وضعيت در قانون اساسي كشورهاي اروپايي نيز وجود دارد و قانون اساسي سخن پاياني را ميگويد ، ولي در كشور ما با وجود اصل ۱۱۲ ، قانون اساسي حرف آخر را نميزند .
ايراد دوم اصل ۱۱۲ اين است كه اين اصل در مجمعي نوشته شده و به قانون اساسي اضافه گرديده كه پايگاه مردم سالارانه نداشته است ؛ زيرا قانون اساسي هميشه بايد به وسيله مجلس موسسان يا نمايندگان مردم تدوين و تصويب شود ، در حالي كه اين بازنگري سال ۱۳۶۸ از سوي گروهي از اشخاص انتصابي انجام شده و اين كه بعداً به آراي عمومي ( رفراندم ) گذارده شده كافي نيست ؛ زيرا مهم اين است كه نمايندگان مردم در نگارش قانون نقش داشته باشند . دخالت يك گروه انتصابي در نگارش و بازنگري قانون اساسي به اين نتيجه رسيد كه قانون اساسي به يك موجود سيال و تغييرپذير مبدل گرديد .
قانون اساسي در برگيرنده حقوِ بنيادي مردم در يك جامعه و چارچوبي است كه قدرت رو به فزوني زمامداران را مهار ميسازد . هرگاه در نظام سياسي يك كشور راه انحرافي گشوده شود ، مورد بهرهبرداري نارواي دولتمردان قرار ميگيرد و در اين ميان ، حقوِ مردم قرباني ميگردد . اصل ۱۲۲ قانون اساسي نمونهاي از اين روشهاي انحرافي است . در گزارشي كه در فروردين ماه سال ۱۳۷۶ از كاركرد مجمع تشخيص مصلحت نظام پس از بازنگري قانون اساسي در سال ۱۳۶۸ داده شد چنين آمده است كه اين مجمع از زمان شروع فعاليت خود ۵۰ تا ۶۰ مصوبه داشته كه حدود نيمي از آنها مربوط به حل اختلافات ميان مجلس و شوراي نگهبان و نيمي ديگر به حل معضلات نظام مربوط ميشود ( روزنامه اطلاعات ، ۲۰ فروردين ۱۳۷۶ ) . به ديگر سخن ، نيمي از مصوبات اين مجمع ، قانونگزاري بوده است . اين مجمع با كنار زدن مجلس شوراي اسلامي دست به قانونگزاري زده و حق حاكميت ملت كه بنياديترين انديشه در نظام مردم سالاري است در اين موارد زير پا گذارده شده است .
به نمونههايي اشاره ميكنم تا ببينيد اين اتفاقات چگونه رخ دادهاند . در سال ۱۳۷۳ در شرايطي كه كشور ما با كمبودهاي مالي چنداني روبهرو نبود ، در آغاز رياست جمهوري آقاي رفسنجاني ، فكر گرفتن وام از خارج از كشور ( يعني استقراض خارجي ) پيدا شد . اين پديده تا قبل از اين زمان در واقع يك پديده نادرست و غيرقابل قبول محسوب ميشد و در حقيقت زمامداران بعد از انقلاب نميخواستند كشور ما وضعيتي بدتر از دوران قبل از انقلاب داشته باشد ، چون هنگامي كه رژيم شاه سقوط كرد ، كشور ما در حدود دوازده ميليارد دلار فقط سپرده بانكي داشت و اين رقم عظيم سپردههاي بانكي ، پشتوانه استواري براي كشور بود و ميزان بدهيهاي ايران در برابر اين سپرده ناچيز به شمار ميرفت و در واقع ميتوانم بگويم رقابتي وجود داشت براي اين كه كشور ما از جهت ارزي بدهكار نشود ؛ اما در آغاز زمامداري ايشان ، گروهي به فكر افتادند و اين راه حل را مطرح كردند كه ما بايد به استقراض خارجي متوسل شويم تا مشكل توسعه و پيشرفت كشور را حل كنيم . اين فكر با مقاومتهاي زيادي در مجلس روبهرو شد . فقيه گرانمايه آيه‌اللّ ‘ ه منتظري نيز در نامهاي به مخالفت با آن پرداخت و در مورد پيامدهاي اين استقراض خارجي هشدار داد . كساني كه در دولت به دنبال اين برنامه بودند چون از تصويب استقراض خارجي در مجلس نااميد شدند ، راه غيرمستقيمي را در پيش گرفتند ، تا مجلس و قانون اساسي را از پيش پاي خود بردارند .
اصل هشتادم قانون اساسي ميگويد : « گرفتن وام و دادن وام يا كمكهاي بدون عوض داخلي يا خارجي بايد با تصويب مجلس باشد » .
اگر دولت لايحهاي براي گرفتن وام خارجي به مجلس تقديم ميكرد ناگزير بود تشريفات سودمند آييننامه داخلي مجلس را رعايت كند و از اين راه ، نمايندگان مجلس فرصت مييافتند مسائل گوناگون اين لايحه از جمله ضرورت گرفتن وام ، ميزان بهره ، بانكها يا كشور وامدهنده ، شيوه هزينه كردن وام و محل بازپرداخت آن را مورد بررسي قرار دهند . رسانهها و مردم نيز در جريان بررسيهاي مجلس به اظهارنظر در زمينههاي گوناگون آن ميپرداختند . به هر حال در هيچ شرايطي همين مجالس موجود به صورت بي در و پيكر لوايح استقراض خارجي را تصويب نميكردند ؛ ولي دستگاه دولتي كه به اجراي اصول قانون اساسي ملتزم نبود به يك فرمول خطرناك يعني خريدهاي نسيه كه سررسيد آنها دو ساله و سه ساله بود متوسل شد تا خود را از تقديم لايحه به مجلس و رعايت اصل ۸۰ قانون اساسي معاف سازد . اين روش چيزي جز پنهان كاري نبود ؛ يعني قرارداد وام خارجي در پوششي از خريدهاي مدتدار قرار داده شد و پيامد آن اين بود كه در سال ۱۳۷۱ بيشتر اين تعهدات سررسيد شدند و دولت ناگزير شد تنها در يك سال ۲۴ ميليارد دلار بدهي خارجي را بازپرداخت كند . بگذريم كه در اين خريدهاي خارجي بيبندوبار چه اقلامي خريداري گرديد و چه پورسانتهايي گرفته شد . بهره اين تعهدات مدتدار بسيار گزاف و چيزي بالاتر از ۱۵ تا ۲۰ درصد بود ؛ در حالي كه بهره وامهاي بزرگ بانكي هيچگاه در آن هنگام به ۱۰ درصد هم نميرسيد . با محدوديت درآمدهاي ارزي ناشي از صادرات نفتي و غيرنفتي كه حداكثر آن ۱۹ ميليارد دلار بود ، بدهيهاي خارجي در سررسيد پرداخت نشد و اعتبار مالي كشورمان به شدت سقوط كرد . بانك مركزي كه دستاندركار اين خريدهاي نسيه بود چانهزني براي استمهال را آغاز كرد و سرانجام با گردآوري سپردههاي ارزي و فشار به بودجه كشور توانستند اين بدهي را موقتاً به ۸/۱۶ ميليارد دلار كاهش دهند .
پيامد اين فشار شديد به درآمد نفت ، افزايش پيدا كردن نرخ ارز بود ، يعني نرخ هر دلار كه در سال ۱۳۷۱ ۱۵۰ تومان بود در سال ۷۲ به ۱۸۰ تومان ، در سال ۱۳۷۳ به ۲۸۰ تومان ، در سال ۱۳۷۴ به ۵۰۰ تومان رسيد و در آغاز حكومت آقاي خاتمي به ۸۰۰ تومان افزايش يافت . ملاحظه ميكنيد كه انحراف از اصول قانون اساسي باعث شد كه دلار ۱۵۰ توماني ، در كشور ما بشود ۸۰۰ تومان . مساله مشكلتري كه به وجود آمد بيكاري بود . بيكاري در كشور ما افزايش يافت و گراني و تورم هم ، چنين وضعي پيدا كرد .
در چنين شرايطي رييس جمهور وقت ، آقاي رفسنجاني ، در يكي از خطبههاي نماز جمعه در پاييز سال ۱۳۷۳ براي رويارويي و چارهجويي اين اوضاع نابسامان و گراني و تورم كه پيامد مستقيم اين استقراضهاي بيحساب و كتاب بود ، اين عبارت را بيان ميكند : « با همان همتي كه وارد جنگ شدم ، با همان توان وارد مبارزه با گران فروشان ميشوم » . به عبارت ديگر ، ايشان پديده حساس تورم و گراني را با يك پديده نظامي مقايسه و داغ و درفش را به عنوان درمان و داروي مشكل تورم و گراني انتخاب ميكنند . اين انديشه و اين هدف بايد از كدام طريق به مرحله اجرا در آيد ؟ دولت لايحه جديدي تهيه كرد به نام لايحه تعزيرات حكومتي كه من داخل پرانتز ميگويم « لايحه دوم تعزيرات حكومتي » ؛ يعني همان لايحه تعزيرات حكومتي كه يك بار ملغي ‘ شد و آن را دور انداختند دوباره احيا گرديد و به مجلس داده شد . متاسفانه مجلس شوراي اسلامي ، برخورد بسيار بدي با اين لايحه كرد ، يعني به جاي اين كه دولت را وادار به در پيش گرفتن روشهاي اصولي براي حل مشكل گراني و تورم بكند ، از پذيرش اين لايحه سر باز زد و رهنمود داد كه اين لايحه به مجمع تشخيص مصلحت فرستاده شود ، يعني همان چيزي كه در واقع كارگردانان اين لايحه به دنبال آن بودند . لايحه به مجمع تشخيص مصلحت فرستاده شد و در تاريخ ۲۸/۷/۱۳۷۳ ، به صورت يك مصوبه جديد به تصويب رسيد .
لازم است به مندرجات اين لايحه توجه كنيم ، ميگويد : با توجه به ضرورت نظارت و كنترل دولت بر امور اقتصادي . . . ، و اين در حالي بود كه دولت ، در سال ۱۳۶۹ سياست تعديل اقتصادي را اعلام كرد و گفت كنترل دولت بر امور اقتصادي كار بيحاصلي است .
طبق اين مصوبه ، تعزيرات حكومتيِ بخش دولتي و غيردولتي اعم از امور بازرگاني ، نظارت ، رسيدگي و صدور حكم قطعي و اجراي آن به دولت ( يعني قوه مجريه ) محول شده است ، در حالي كه در هيچ جاي دنيا دولتي وجود ندارد كه هم مدعي شهروندان باشد و هم مرجع رسيدگي و صدور حكم ، و هم مرجع اجراكننده حكمي كه خودش صادر ميكند . اصل شصت و يكم قانون اساسي جمهوري اسلامي كه ما هميشه فرياد ميزنيم و اصرار ميكنيم اجرا شود ، ميگويد : « اعمال قوه قضائيه با دادگاههاي دادگستري است » ، اما مصوبه مجمع تشخيص مصلحت ميگويد تمام امور تعزيرات حكومتي به دولت محول ميگردد و در تبصره دوم آن ميگويد : « سازمان ، تشكيلات ، عوامل نظارت و بازرسي ، نحوه رسيدگي و صدور حكم و اجراي آن ، تجديدنظر خواهي و رسيدگي به شكايات و شرح وظايف آنها به موجب آييننامهاي ! خواهد بود كه به تصويب هيات دولت ميرسد » ، يعني قوه مقننه ، قوه قضائيه ، دادرسان و قانون آيين دادرسي كيفري ، همه يكسره منتفي شد و آييننامه جاي همه آنها را گرفت كه كار را به اين ترتيب حل و فصل كنند و سرانجام در تبصره ۴ ميگويد : « دادگستري ، نيروي انتظامي كشور ، سازمان ثبت ، سازمان زندانها ، و كليه دستگاههاي اجرايي كشور ، موظف هستند ، نسبت به اجراي احكام موضوع اين قانون اقدام نمايند » ؛ يعني همه سازمانهاي كشور به عنوان عمله و كارگزاران دستگاه تعزيرات حكومتي ، اجير و استخدام شدند كه تصميمات آنها را به مورد اجرا بگذارند و اين در يك كلمه ، يعني بازگشت به استبداد و دوران قاجار كه قوه مجريه هم قانون وضع كند ، هم حكم صادر كند و هم آن را اجرا كند و همه دستگاههاي دولت ، كمربسته در خدمت او باشند كه تصميمات او را به اجرا بگذارند . در مورد اين پديده برميگردم به آغاز سخنانم كه گفتم دو قانون اساسي تصويب شده در كشور ما ، اصل حاكميت ملي را پذيرفتند . قوه قانونگزاري تاسيس گرديد كه از طريق نمايندگان ملت اعمال شود ، اما انديشههاي استبدادي و تفكر دولت سالاري هنوز در كشور ما مقتدر است و عملاً و به راحتي ، در مهمترين مسائل اقتصادي و مالي ، قوه مقننه از صحنه قانونگزاري كنار گذارده ميشود و اين بزرگترين كاستي نظام قانونگزاري در كشور محسوب ميشود . با وجود اين كه كمي خسته شدهايد ، چون ميخواهم بخش اول سخنانم را به جايي برسانم ، قبل از رسيدن به زمان تنفس ، چند مورد ديگر را كه فكر ميكنم لازم است ، به صورت بسيار گذرا مطرح ميكنم .
يكي از مهمترين زمينههاي قانونگزاري در همه كشورها ، شيوه ساخت و سازهاي شهري است . از نظر سنتي ، حقوِ همسايگان داراي سوابق طولاني در موازين فقهي است . اين قواعد وارد جلد يكم قانون مدني ايران شد . در حالي كه ماده ۳۰ قانون مدني حق تصرف و انتفاع مالك را نسبت به ملك خود به رسميت شناخته ، ماده ۱۳۲ تصريح ميكند : « كسي نميتواند در ملك خود تصرفي كند كه مستلزم تضرر همسايه شود مگر آن كه به اندازه متعارف و براي دفع حاجت يا رفع ضرر از خود باشد » . اين قواعد در طول قرنها مباني فقهي و عرفي ساختمان شهري و مسكوني را استوار ساخته و مقامات حكومتي ، هرگونه ساخت و ساز مرتفع را كه موجب پيدايش اشراف نسبت به همسايگان ميگرديد تخريب ميكردهاند . با گسترش شهرها ، نياز به ايجاد سازمانهاي نوين احساس شد و « قانون بلديه » در ۳۰ ارديبهشت ۱۳۰۹ براي سامان دادن به اداره امور شهرها به تصويب مجلس رسيد . در سال ۱۳۴۳ وزارت آباداني و مسكن به موجب قانون ، تاسيس شد . در سال ۱۳۴۶ در حالي كه شهرهاي كشور از حيث گستره و جمعيت بسيار محدود بودند ، شوراي عالي شهرسازي در وزارتخانه مزبور تشكيل گرديد . سرانجام در سال ۱۳۵۱ قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري به تصويب رسيد كه قانوني جامع و همه سونگر در زمينه ساخت و سازها و كنترل گسترش شهرها است . اين قانون يكي از قوانين سودمند براي كشور و از افتخارات رژيم گذشته به حساب ميآيد كه توانست ضوابط استوار و جهان پسندي را در اين زمينه برپا سازد . حقوقدانان و مهندسان در آن سالها به اهميت اين ضوابط و مقررات شهرسازي در كشور ما پي بردند و مجلس نيز با تصويب اين قانون و اجراي كامل آن و با تصويب طرح جامع از سوي شوراي عالي شهرسازي و طرح تفصيلي براي تهران و ديگر شهرها ، ساخت و سازها را قانونمند كرد .
شهروندان كه به ارزش و اهميت اين قوانين آگاه بودند به گونه عمومي و بيچون و چرا از آن تبعيت كردند و شهرداريها هم كه خود را ملتزم به اجراي اين مقررات ميدانستند ، با قاطعيت در مقام اجراي آن برآمدند . پيامد اجراي اين مقررات آن بود كه گسترش شهر تهران به گونه نسبي كنترل شد و مسائل مهمي چون آب ، برِ ، تلفن و حفظ محيط زيست تامين گرديد . شوراي عالي شهرسازي تاكنون دو طرح جامع براي تهران تصويب كرده كه دومين آن مربوط به سال ۱۳۷۰ است كه هماكنون نيز معتبر است . بر طبق ماده ۷ قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران ، شهرداريها مكلف به اجراي مصوبات اين شورا هستند . با اين حال از هنگامي كه آقاي عبداللّ ‘ ه نوري وزير كشور وقت ، در سال ۱۳۶۹ غلامحسين كرباسچي را بدون داشتن كمترين صلاحيت مديريتي و بيهيچ تخصصي به سمت شهردار پايتخت منصوب كرد ، قوانين شهرسازي و طرح جامع و تفصيلي شهر تهران به گونه فزايندهاي مورد تجاوز قرار گرفت و اين مقررات زندگي بخش كه بخش جداييناپذيري از نظم عمومي و حقوِ مالكانه شهروندان بود به معرض فروش گذارده شد . اين اقدامات ويرانگر با حمايت رييس جمهور وقت به مورد اجرا گذارده شد و به اعتراضات گسترده عمومي در رسانهها بياعتنايي گرديد . همچنين به دليل نبودن مرجع دادخواهي در كشور ، شكايات مردم نيز در دادگاهها و ديوان عدالت اداري به جايي نرسيد . در زمان آقاي سيد محمد خاتمي تجاوز به قوانين شهرسازي گسترش يافت و آقاي عبدالعلي زاده وزير مسكن و شهرسازي حتي شكايات وزير پيشين را كه از طريق دادگاهها موجبات توقف تعدادي از برجسازيهاي غيرقانوني را فراهم آورده بود استرداد كرد و وظايف قانوني خود را در اجراي مقررات شهرسازي به فراموشي سپرد . اين وزير در دوراني كه شعار قانونگرايي از سوي رييس جمهور بر امواج رسانهها پراكنده ميشد و در روزنامهها نقش ميبست ، با زير فشار گذاردن اعضاي شوراي عالي شهرسازي ، يك سلسله مصوبات غيراصولي و خلاف قانون را در اين شورا به تصويب رسانيد كه شيرازه مقررات شهرسازي و طرح جامع شهر تهران را آشفته ساخت . بر پايه اين مصوبات ، مجوز تراكمفروشي و گرفتن رشوه از سودجويان به شهرداري تهران داده شد .
من به صراحت ميگويم رشوه و فساد ، زيرا ميدانم هيچ يك از دولتمردان آن افتخار و سربلندي را ندارند كه بيايند از عملكرد خود دفاع كنند و من اين را به عنوان يك فساد و رشوه ميشناسم ، چون احساس ميكنم محيط زيست در كشور ما با بزرگترين تخريب در طول تاريخ خود پس از زمان مادها روبهرو شده است . زماني گفتند از زمان مادها تاكنون ، به اين اندازه سازندگي در ايران صورت نگرفته ؛ اما من با صراحت ميگويم كه از دوران مادها تاكنون ، تخريب محيط زيست به خصوص در تهران به اين شدتي كه ميبينيم صورت نگرفته است و همان طور كه در جريان انتخابات رياست جمهوري گفتم ، اعتقاد دارم اين جريان توطئه طراحي شده از سوي بيگانگان است و كساني كه اين كارها را انجام ميدهند ، مجريان اين توطئهها هستند و اميدوارم اين شرافت در آنها وجود داشته باشد كه روزي بيايند و از عملكرد خود دفاع كنند .
مصوبات وزيران آقاي سيد محمد خاتمي بسياري از اصول قانون اساسي را نابوده كرده است . اصل مالكيت و حقوِ مالكانه موضوع ماده ۱۳۲ قانون مدني را از بين بردهاند . اين قوانين ، همه در خارج از قوه مقننه تصويب ميشوند و ملاحظه ميكنيد كه بخش ديگري از كاستيهاي نظام قانونگزاري ايران ، اين است كه قانونگزاري خارج از قوه مقننه صورت ميگيرد و اينها عملاً نظام قانونگزاري را در ايران ، به يك امر تشريفاتي تبديل كردهاند .
مورد ديگري كه به آن اشاره ميكنم ، مقررات مربوط به مواد مخدر است . من در مقالهاي كه در همايش مواد مخدر ، در سال گذشته ارائه دادم ، پيشنهاد كردم ، مجلس هر چه زودتر ، اين كار را به عهده بگيرد و در زمينه مسائل حساس و نگرانكننده اعتياد و قاچاِ مواد مخدر قانونگزاري كند . هماكنون دو مصوبه از مجمع تشخيص مصلحت وجود دارد كه با وضع مقررات گسترده به تعيين تكليف دادگاهها و زندانها پرداخته است . مصوبه سال ۱۳۶۷ با وجود سختگيريها و خشونتهاي بيش از اندازه ، دستاوردي نداشته و اعتياد يك پديده اجتماعي و پيامد مستقيم بيكاري و نااميدي نسل جوان و مردم از آينده خود است . اين پديده را نميتوان با شدت عمل حل و فصل كرد . مصوبه دوم مربوط به دوران رياست جمهوري آقاي خاتمي در سال ۱۳۷۷ است كه با افزايش جريمهها در مقام كنترل اين بلاي خانمانسوز برآمدند كه آن هم دستاوردي نداشته است . هر دو مصوبه مزبور خارج از صلاحيت مجمع تشخيص مصلحت و از مصاديق روشن قانونگزاري و تجاوز به حقوِ قوه مقننه بوده است . با افسوس فراوان دستگاه قانونگزاري كشور نيز خود را از رويارويي و برخورد با اين پديده نگرانكننده و خطرناك كه امنيت ملي كشور را تهديد ميكند كنار كشيده و چنين امر خطيري را يكسره در اختيار مجمع تشخيص مصلحت قرار داده است . هيچ دليل و هيچ مجوزي ندارد كه قانونگزاري در زمينه برخورد با پديده اعتياد و قاچاِ مواد مخدر كه بر طبق اصول ۵۸ و ۸۴ و ۸۵ قانون اساسي و ديگر موارد در صلاحيت انحصاري مجلس شوراي اسلامي است ، از كنترل مجلس خارج گردد و يك گروه انتصابي به حق حاكميت ملي تجاوز كنند . قبل از اين كه به سخنان خود در اين بخش پايان بدهم خلاصه ميكنم كه سالها است مهمترين قوانين كشور ، خارج از مجلس تصويب ميشود . نهادهايي كه به هر دليل ايجاد شدهاند و كار قانونگزاري را به عهده گرفتهاند . اگر بخواهيم به نظريه و قاعده حاكميت ملي و اصول قانون اساسي باز گرديم بايد اين مرجع انتصابي برچيده شوند و مجلس طبق اصل ۵۸ مرجع انحصاري وضع قانون باشد .

پرسش و پاسخ
از تشكلهاي موازي با مجلس ، شوراي عالي اداري است كه در راستاي برنامه دوم و سوم توسعه تصميمهايي ميگيرد . آيا به نظر شما تصميمات اين شورا هم مغاير با قانون اساسياند يا خير ؟
سوال ديگر در خصوص نواقص نگارشي در مقرراتي است كه اين تشكلهاي موازي به تصويب ميرسانند و مشكلات مختلفي را به وجود ميآورند . نظر شما در مورد راهكارهايي كه براي رفع اين نقايص و مشكلات متصور است ، چيست ؟
مطلب بعدي درخواست اظهارنظر جنابعالي در مورد فرمانها و دستورهايي است كه چه در زمان حيات امام راحل ( ره ) و چه بعد از آن توسط مقام رهبري صادر شده و ميشود و دادگاهها با اين گونه فرمانها و دستورها برخورد دوگانه دارند .
تا به حال به تصميمات شوراي عالي اداري برخورد نكردهام ، زيرا در قلمرو و حوزه كاري من نبوده است ، ولي اين گونه مجامع و شوراها ، متاسفانه تحت عناوين مختلف در كشور ما به وجود آمدهاند و يكي از آنها شوراي انقلاب فرهنگي است . اين شورا هم گهگاه ، قانونگزاري ميكند و چون اين قانونگزاريها بر حقوِ و تكاليف مردم تاثير ميگذارد ، احتياج به قانون مصوب مجلس دارد و به هر حال مجلس بايد به نحوي جلو اين كار را بگيرد . اصل ۱۳۸ قانون اساسي به مجلس اجازه داده كه از اجراي آييننامههايي كه خلاف قانون هستند جلوگيري كند . به طريق اولي مجلس حق دارد به استناد اصل ۸۵ از اين گونه قانونگزاريها كه برخلاف قانون اساسي است جلوگيري كند . اگر يك مجلس واقعي كه نمايندگان مردم در آن حضور داشته باشند ، وجود داشت ، به هيچ وجه اين گونه قانونگزاريهاي خارج از مجلس ، به ديده اغماض نگريسته نميشد . افزون بر آن ، مجلس از طريق اخطار به رييس جمهور كه شخصاً مسوول اجراي قانون اساسي است نيز ميتواند جلوي تخلفات از قانون اساسي را بگيرد ؛ چون در كشور بايد فقط يك قوه قانونگزاري وجود داشته باشد . اينها نمونههايي از قانونگزاري بيرون از قوه مقننه است كه اصل حاكميت ملت را در كشور ما بياعتبار ساخته و آثار زيانباري بر اوضاع اقتصادي ، اجتماعي ، سياسي و فرهنگي كشور داشته است .
در مورد شيوه نگارش قانون و نيز قوانيني كه بعد از انقلاب تدوين و تصويب شده ، ميتوان گفت كه از نظر فني و تخصصي در جايگاه قانون نيستند . مثلاً همين قانون دادگاههاي عام را نگاه كنيد ، اصلاً از جهت نگارش و انشا در حد قانون نيست و به عنوان نمونه ، شما كه همه حقوقدان هستيد ميدانيد كه « صلاحيت » در مورد دادگاه به كار ميرود ، ولي در اين قانون ميگويد « اگر قاضي صلاحيت نداشته باشد » در حالي كه بحث اين كه قاضي صلاحيت دارد يا نه مطرح نيست .
قانون شگفتانگيز ديگري كه مجلس تصويب كرده قانون تعقيب اخلالگران در نظام اقتصادي كشور است كه بيشباهت به قانون تعزيرات حكومتي نيست . در اين قانون ، مفهوم اصل قانوني بودن جرم و مجازات ملحوظ نشده و با داشتن ابهام در شيوه نگارش ، كيفرهاي شديدي پيشبيني گرديده است ؛ يعني با عناوين مبهم ، ممكن است كسي تا پاي دار برود . مسالهاي كه وجود دارد ، شيوه بسيار ضعيف و بيمحتواي نگارش قانون است . در همين قانون گفته شده رسيدگي به جرائم مذكور در آن ، در صلاحيت دادگاههاي انقلاب است ، اما وقتي وكيل متهم به صلاحيت دادگاه انقلاب ، به اعتبار صلاحيت دادگاههاي عمومي اعتراض كرد ، دادرس محترم گفت من هم قاضي دادگاه انقلاب هستم و هم قاضي دادگاه عمومي . طبيعي است وقتي قانون دادگاههاي عام ، اين چنين از كنار اصل مهم ارتباط مساله صلاحيت با دادگاه عبور ميكند و از صلاحيت قاضي سخن ميگويد ، قاضي هم اين گونه برخورد ميكند .
بسياري از قوانين از نظر شيوه نگارش ضعيف هستند . مركز پژوهشها ميتواند مقداري مسووليت را قبول كند و اجازه ندهد هيچ لايحه و طرحي قبل از اين كه مركز پژوهشها آن لايحه يا طرح را بازنگري و ويراستاري كرده و به صورت يك قانون قابل قبول از نظر استانداردهاي حقوقي در آمده باشد در مجلس مطرح بشود .
قوانين گذشته هم كه از بحث من خارج است و در اين مورد بحث تنقيح قوانين وجود دارد كه من نميدانم چه كسي ميتواند به قوانين گذشته نظم و انضباطي در خور بدهد .
در مورد فرمانهاي مربوط به امام راحل و حتي مقام رهبري ، من هم ديدهام كه گاهي اوقات در روزنامه رسمي چاپ شدهاند . بدواً لازم است به نكتهاي اشاره كنم . در سال ۱۳۷۶ بعد از آن كه اعضاي جديد مجمع تشخيص مصلحت نظام تعيين شدند ، رييس مجمع مزبور پيشنهاد كرد كه در اين مجمع ، قانونگزاري هم بشود و نكته جالب اين است كه مقام معظم رهبري صريحاً گفتند اين مجمع جاي قانونگزاري نيست و عليرغم نص صريح و دستور و فرماني كه در اين خصوص وجود دارد ، از سال ۱۳۷۶ تا به حال قوانين متعددي ، بالاصاله در مجمع تشخيص مصلحت به تصويب رسيده است . وجود چنين دستوري از سوي مقام رهبري ، رييس جمهور را موظف به اجراي اين دستور لااقل در اين مرحله ميكند تا اجازه ندهد ، از اين پس مجمع تشخيص مصلحت دست به قانونگزاري بزند .
دادگاهها بايد فقط قانون را اجرا كنند و قانون هم بايد تشريفات رسمي و مادي خود را پشت سر گذاشته ، در روزنامه رسمي منتشر شود تا لازمالاجرا گردد و اگر اين باب گشوده شود كه دستورات و فرمانهاي اشخاص هم بتواند قانون باشد ، با قانون اساسي در تضاد خواهد بود و به عقيده من اينها نبايد اجرا شود .
مسائلي كه در مورد اشكالات قانون مطرح كرديد ، بسيار فراتر از نكات عنوان شده در مورد تدوين قوانين و ابعاد اجتماعي آن بود كه تاكنون از ساير سخنرانان شنيدم . به نظر شما چه راهكارهايي در جهت ايجاد جامعهاي مبتني بر قانون ميتواند بيشترين كمك را به ما بكند .
اين جلسه براي بيان كاستيهاي نظام قانونگزاري ايران است و آقاي دكتر نصيري ، اجازه ندادهاند كه راه حلها را هم ارائه بدهم . اما من بايد به اين مطالب اشاره كنم كه گرچه الان ما به يك وضعيت نگرانكننده رسيدهايم كه مردم ، از جهت رواني ، احساس بنبست ميكنند ، ولي حتماً راه حلي براي مشكلات موجود در كشور ما وجود دارد و بر اين باورم كه اين وظيفه حقوقدانان است كه تلاش كنند و راه علاجي در اين زمينهها بيابند . من به دو نكته اشاره ميكنم . يكي از بزرگترين مشكلات كشور ما ، خود مجلس است ؛ يعني اگر ما به نهادها و مراجع خارج از مجلس اعتراض ميكنيم كه چرا دست به قانونگزاري ميزنند ، اعتراض ما ، در حقيقت برميگردد به اين كه خود مجلس يك نهاد قدرتمند و در حد استانداردهاي لازم نيست كه بتواند از حقوِ مردم دفاع كند والاّ در يك نظام مردمسالار ، مجلس بايد بزرگترين و تواناترين مدافع قانون اساسي و حقوِ مردم و حقوِ خود با شد . اما وقتي ميبينيم مجلس در برابر اتفاقاتي كه رخ ميدهد سكوت اختيار ميكند يا از كنار آنها ميگذرد يا همراهي ميكند ، اشكالات به خود مجلس هم برميگردد . در اين زمينه پيشنهاد ميكنم همايشي با موضوع اصلاح قانون انتخابات در مركز پژوهشها ( كه فكر ميكنم در اين زمينه از هر دستگاه ديگري صلاحيتدارتر است ) برگزار شود ؛ زيرا معتقدم بيشترين مشكل جامعه ايراني و قوه قانونگزاري ما ، از قانون انتخابات مجلس سرچشمه ميگيرد و اگر ما يك قانون انتخابات دنياپسند و امروزي داشته باشيم ، نود درصد مشكلات جامعه ما حل ميشود كه در اين باره ، به طور جداگانه و در فرصتي ديگر ميتوانم پيشتر بحث كنم . پس اگر بپرسيد راه حل چيست ميگويم راه حل ، اصلاح قانون انتخابات و تشكيل شدن مجلس از نمايندگان واقعي مردم است .
نكته دوم اين است كه تا زمان تشكيل شدن آن مجلس كه خدا عالم است چه هنگامي خواهد بود ، بايد همين مجلس را يك مقدار به وظايفش آشنا كنيم و تذكر بدهيم . در همين بهمن ما جاري ، من سه نامه ( در تاريخهاي دوم ، پنجم و ششم بهمن ) به مجلس نوشتم كه آنها را تكثير كرده ، خدمت همه شما تقديم ميكنم و خواهيد ديد كه موضوع نامهها چه اندازه شگفتانگيز است و چگونه مجلس قانونگزاري ، بيسر و صدا از خودش سلب صلاحيت كرده و اختياراتش را به گروه ديگري تفويض كرده است . در اين مورد ديگر بحث مجمع تشخيص مصلحت نيست ، خود قوه مقننه ، حق قانونگزاري خود را ساقط كرده است و اين پديدهاي است كه شايد شما اطلاعات ناچيزي از آن داشته باشيد و اين اتفاقات با همه عظمتشان در كشور ما رخ ميدهند و جامعه و مردم در جريان آن قرار نميگيرند ؛ زيرا گروهي كه قدرت دولتي و رسانهاي را در اختيار دارند اين پديدههاي زيانبار و خلاف قانون اساسي را به سادگي از نظر مردم پنهان ميسازند .
در اين جا ، در مركز پژوهشهاي مجلس ، حقوقدانان ، وكلا و استادان علم حقوِ ، بايد مشروح مذاكرات و مصوبات مجلس را بيشتر بررسي كنند و اگر به انحرافي از قانون برخوردند به نامهنگاري اقدام و موضوع را در سطح جامعه مطرح كنند .
در خصوص اصل تفكيك قوا ، با توجه به قانون اساسي و ساير قوانين ايران آيا براي مداخلات قوه قضائيه در امر قانونگزاري به صورت مسائلي كه در آراي وحدت رويه ديوان عالي كشور و آراي اصراري مطرح ميشود ، حدي وجود دارد ، آيا ما هم در قانونگزاري ، ضوابطي را تعقيب كردهايم كه در دنياي امروز مطرح است يا با جدا شدن از آن ضوابط ، در راههاي ديگر گام برداشتهايم . آيا نظارتهاي مذكور در قانون ، اعمال هم ميشوند يا خير ؟
اين تفكيك قوا ، نكته قابل توجهي است و بايد سعي كنيم در نظام قانونگزاري آينده ايران مرزهاي آن را به گونه روشنتر مشخص كنيم . نقش رييس جمهور براي جلوگيري از تداخل قوا ، بسيار مهم است ؛ زيرا به موجب اصل ۱۱۳ قانون اساسي ، رييس جمهور مسوول اجراي قانون اساسي شناخته شده و اگر از اين مسووليت ، به خوبي استفاده بشود ، از وقوع بسياري از تخلفات از قانون اساسي جلوگيري ميشود . در كشورهاي غربي ، چون قواي سهگانه در طول سالهاي متمادي كاملاً در چارچوب خودشان حركت ميكنند ديگر كسي به اين سادگي نميتواند از قانون اساسي تخلف كند .
اصل ۱۱۳ قانون اساسي خيلي كارساز است و متاسفانه در طول ۲۰ سال گذشته ، از اين اصل استفادهاي نشده و فقط در موارد محدود ، اخطارهايي داده شده است كه آن اخطارها هم در واقع بيشتر جنبه گروهگرايي داشته است ، در حالي كه اكنون تجاوز و تخلف از قانون اساسي بسيار فراوان در كشور صورت ميگيرد . چون اشاره به قوه قضائيه كرديد يك نمونه از اين تخلفات را عنوان ميكنم :
چون قوه مقننه بودجه اجراي ماده ۱۸۷ را رد كرده و از تصويب آن خودداري كرده است ، هيچ مقامي حق ندارد هزينهاي در اين زمينه انجام بدهد . با اين حال ، قوه قضائيه دارد ماده ۱۸۷ را اجرا ميكند و اين عمل برخلاف نص صريح ۴ اصل از اصول قانون اساسي ، يعني اصل ۵۲ ، ۵۳ ، ۵۵ و اصل ۱۵۶ است كه اختيارات رييس قوه قضائيه را تعيين كرده است . اما چه كسي بايد جلوي اين تخلف از قانون اساسي را بگيرد ؟ فقط رييس جمهور به عنوان ديدهبان ، اگر با نقض قانون اساسي مواجه شد بايد به همه قوا اعتراض كند و اخطار بدهد .
درباره آراي ديوان عالي كشور اشاره داشتيد كه البته بحث مفصلي است ولي ميتوانم اشاره كنم كه اين آراي وحدت رويه هم ، به يك نحو ، تجاوز از اصل تفكيك قوا است كه ديوان عالي كشور به صورت آراي وحدت رويه ، قانونگزاري ميكند . بنابراين نكتهاي كه شما اشاره ميكنيد قابل توجه است و بايد يك روز مساله آراي وحدت رويه ديوان عالي كشور هم مورد بحث و بررسي قرار گيرد .
از سخنان جنابعالي استفاده كرديم و شايد در اكثر موارد هم با ديدگاهي كه شما داريد ، موافق هستم ، ولي براي اين كه مشكلات موجود و به خصوص مساله قانونگزاري در يك نهاد كشور ، درمان بشود ، فكر كردم به مواردي كه در مورد آنها حضور ذهن دارم ، به عنوان ناظر ، اشاره كنم تا بلكه بتوانيم بيشتر به زمينهها و ريشههاي ايجاد نهادي غير از مجلس براي قانونگزاري دست پيدا كنيم . من اين طور نتيجهگيري كردم كه شان نزول نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام اين بود : به طور كلي وقتي مجلس ميخواست در مورد يك موضوع اقتصادي تصميم بگيرد ، به علت فقدان يك تئوري اقتصادي ، عملاً با مشكل مواجه ميشد . در اواخر دوره دوم و سوم مجلس كه بحث مالكيت و موضوع زمين به طور جديتر از دورههاي قبل مطرح بود نيز همان مشكل وجود داشت . گفته ميشد كه شايد راه حل اين باشد كه جمعي از مجربترين و شايستهترين فقيهان و حقوقدانان دور هم جمع بشوند و براي مشخص كردن اين تئوري نتيجهگيري و به اين شكل ، مشكل مجلس را حل كنند ؛ ؛ ولي نفهميديم چه طور شد كه يك دفعه مجمع تشخيص مصلحت به وجود آمد و چون خودم شناختي از آن عوامل و ريشهها ندارم فكر ميكنم يافتن آنها كار سادهاي نيست و بايد مقداري وقت صرف يافتن ريشهها و عواملي كه سبب به وجود آمدن مجمع تشخيص مصلحت شده است بكنيم و باز ناظر بودم كه در دوره سوم ، از امام راحل ( ره ) در خصوص موضوع قانونگزاريهاي مجمع تشخيص مصلحت ، با ذكر پيامدهاي مشكلآفرين آن استعلام به عمل آمد و ايشان مرقوم داشتند : « تصميم دارم در تمام زمينهها وضع به صورتي در آيد كه همه طبق قانون اساسي حركت كنيم » كه من يك نسخه فتوكپي از تذكرات امام راحل به اعضا مجمع تشخيص مصلحت به اضافه يك نسخه از استعلامي را كه نظر امام راحل ذيل آن اعلام شده است به مسئولان برگزاري اين كارگاه تقديم ميكنم تا چنانچه بخواهند آن را در گزارش تنظيمي درج كنند و هماكنون به يادم آمد كه مرحوم آذري قمي ، تئوري اقتصادي مورد قبول آقاي احمد توكلي را مكتوب و بين نمايندگان مجلس توزيع كردند و به احتمال زياد نسخهاي از آن راهم به مركز پژوهشها دادهاند كه روي آن كار شود و فكر كردم بد نيست اين باب را هم در نظر داشته باشيم .
اگر رييس جمهور اخطارهاي لازم را بدهد ، امكان اين كه يك سري از انحرافات از بين برود وجود دارد . به اعتقاد من آنچه را ما قواي سهگانه ميدانيم ، با آنچه در قانون اساسي كشورهاي ديگر مطرح است تفاوت دارد . به نظر من به لحاظ شرعي به اين سادگي هم نميتوان در مقام نظارت و نيز در مقام تطبيق مصوبات مجلس اقدام كرد يا در مقام تاييد صلاحيت نمايندگان . اتفاقاً ديروز ۱۲ بهمن بود و يادآور سخنان امان راحل ( ره ) در بهشتزهرا در مورد اين كه « ما به تبع اين كه انسان هستيم ، به تبع حقوِ بشر ، حق تعيين سرنوشت خود را داريم و در تمام مراحل حاكم سرنوشت خود هستيم » . ولي ميبينيم كه متاسفانه نفي ميكنند و به اين واقعيت قهري تن در نميدهند . البته قانون انتخابات بايد اصلاح بشود ، اما قانون انتخاباتي كه مجلس تصويب كند و از صافي شوراي نگهبان رد شود و در مقام نظارت بتواند يك ماموريت برآمده از متن مردم را انجام بدهد و بيان كننده اراده عمومي باشد ، به نظر من با واقعيت بسيار فاصله دارد . نكته ديگر اين است كه مصوبات شوراي عالي شهرسازي نميتواند قانون باشد و در حد آييننامه است و قابل شكايت و ابطال در ديوان عدالت اداري . علاوه بر اين كه براي مجلس ، در عرصه نظارت موضوع اصل ۱۱۳ قانون اساسي محدوديت ايجاد شده ، تحقيق و تفحص پذيرفته شده در همه امور موضوع اصل ۷۶ قانون اساسي توسط مجلس نيز با ممانعت قوه قضائيه روبهرو است .
آيا قوه قضائيه از سازمانهاي اين كشور است يا نه ، صدا و سيما از سازمانهاي اين كشور است يا خير و با اين همه در بودجهاي كه در اختيار آنها است مسلماً بايد تحقيق و تفحص باشد . در عرصه قانونگزاري ، همان طور كه شما اشاره كرديد ميبينيم مصوبات شوراي انقلاب فرهنگي را به صورت مجموعه قوانين در آوردهاند . هر جناحي و هر گروهي ميگويد اين قانون اساسي را قبول داريم و ما هم الان در صدد نيستم كه قانون اساسي را زير سوال ببريم . اما ايراداتي به اجراي آن داريم و ميگوييم كه لااقل همين قانون اساسي اجرا شود . متاسفانه قوانيني هم كه در كشور وضع ميشود ، اجرا نميشود . در عين حال اگر ما به عنوان افراد ايراني وظيفه داريم از مردم سالاري دفاع كنيم بايد تلاش خود را در جهت اجرا شدن همين قانون اساسي ، با وضع موجود به كار بگيريم كه اين يك پيروزي بزرگ براي ما خواهد بود .
گفته ميشود بعضي از حقوِ ذاتي هستند و در واقع لازم نيست كسي اين حق را به گروهي يا نهادي بدهد . قانونگزاري هم حق ذاتي مجلس است . حال اگر مجلس از اين حق ذاتي خود استفاده نميكند و به سراغ اين گونه مصوبات نميرود اشكال از مجلس است و ما در خيلي موارد نبايد ديگران را سرزنش كنيم و بايد بگوييم مجلس ما آن مجلسي كه بايد باشد نيست . اما اين كه شما ميگوييد شوراي نگهبان جلو اصلاح قانون انتخابات را ميگيرد ، حرف درستي نيست . مجلس بايد يك قانون انتخابات جامع ، پيشرفته و همه سونگر مانند قوانين انتخاباتي كشورهاي اروپايي تصويب كند و در اين صورت ، شوراي نگهبان هم نبايد از حدود قانون اساسي خارج شود .
در سال ۱۳۷۴ يك پيشنهاد جامع و كامل ، براي اصلاح قانون انتخابات به مجلس دادم و در سال ۱۳۷۶ آن را به وزير كشور آقاي خاتمي دادم و جلساتي گفتگو كرديم كه گفتند در دوره ششم اجرا نميكنيم و موكول شد به دوره بعد و اكنون به وسط دوره ششم رسيدهايم و دولت و وزير كشور اقدامي در جهت اصلاح قانون انتخابات نميكنند كه فرصت از دست برود و دور هفتم مجلس شروع بشود . در اين جا وظيفه متوجه دولت است كه ابتكار عمل را به دست بگيرد و يك لايحه قانون انتخابات امروزي تهيه بكند . قانون انتخابات كنوني مال يك قرن پيش است ( آغاز قرن بيستم ) . اگر دولتي در ايران مصدر كار باشد كه واقعاً به حقوِ مردم اعتقاد داشته باشد ، بايد اولين اقدامش اصلاح قانون انتخابات باشد ولي اصلاح قانون انتخابات اصلاً در دستور كار دولت نيست و هر يك روز كه بگذرد ، خسارتي به ملت ايران وارد ميشود .
در مورد اخطارهايي كه اشاره كرديد به طور پنهاني داده ميشود ، به نظر من ، اخطار پنهاني داده نشود بهتر است ، چون اخطار براي اين داده ميشود كه تجاوز و انحراف متوقف گردد و آن كساني كه به اصول قانون اساسي تجاوز ميكنند به مردم معرفي بشوند و مسووليتي كه در اصل ۱۱۳ قانون اساسي براي رييس جمهور پيشبيني شده در واقع به خاطر آن است كه افراد قانون را نقض و در عين حال ادعاي قانونگرايي نكنند .
در مورد مجلس به يك نكته ديگر به عنوان يك نمونه ملموس اشاره كنم . مجلس ششم همان گونه كه قبلاً گفتم در برابر اعتراض درست و قانوني شوراي نگهبان و بازگرداندن بخش مربوط به بيع متقابل و استقراض خارجي قانون بودجه سال ۱۳۸۰ ، تصميم گرفت كه تصميمگيري در زمينه بيع متقابل و استقراض خارجي از سوي مجمع تشخيص مصلحت صورت بگيرد و لايحه بودجه براي نخستين بار در ۲۳ سال گذشته به مجمع تشخيص مصلحت رفت و دو فرازي را كه شوراي نگهبان رد كرده بود ، مجمع مورد تصويب قرار داد و الان بر پايه اين مصوبه ، قراردادهاي ميليارد دلاري بيع متقابل منعقد ميشود كه كسي نميداند چند و چون آن چيست و اين را به آن جهت مجدد يادآوري كردم كه همه پيگير باشيم و ببينيم كه برخورد و عكسالعمل شوراي نگهبان و مجلس با بيع متقابل و استقراض خارجي در بودجه سال بعد ، چگونه خواهد بود .
در پاسخ به سوالكنندهاي ديگر آقاي دكتر كاشاني اظهار داشتند : در مورد بحث اول كه به اجمال مطرح كردم توضيح دادم كه چون اين جلسه به بحث در مورد مشكلات عملي و مادي قانونگزاري اختصاص يافته است ، فرصت پرداختن اصولي به آن مساله نيست و همان طور كه اشاره كردم ، اين مساله در خلال ۲۳ سال كه از جمهوري اسلامي ميگذرد تجربه بزرگي را به وجود آورده و ديگر در سال آغازين اجراي قانون اساسي نيستيم و به همين سبب پيشنهاد كردم كه همايشي در مورد چارچوب و مفاهيم اصل ۴ قانون اساسي ( به طور مستقل ) تشكيل شود كه از حوزه اين بحث كوتاه خارج است .
در مورد تفكيك قوا ، البته همان طور كه اشاره داشتيد ، بسياري از اين اصول ، تجربه فرهنگ غرب است ؛ يعني در غرب متولد شده و رشد كرده و ما و بسياري از ملتها به هر حال اينها را گرفتهايم . اما همين قانون اساسي جمهوري اسلامي هم به هر حال ، اصل تفكيك قوا را پذيرفته و اصول ۵۷ تا ۶۱ اين سه قوه را از يكديگر تفكيك كرده و ميگويد اين قوا مستقل از يكديگرند . ميتوانيم بگوييم لااقل از جهت تئوري ، در قانون اساسي ، تفكيك قوا وجود دارد و همان گونه كه اشاره كردم ، اساساً اگر در كشوري اصل تفكيك قوا اجرا نشود ، در آن كشور قانون اساسي وجود ندارد . اما نكته بسيار مهم اين است كه اين اصول را در عمل چگونه بايد اجرا كرد ؟
اگر يك مطالعه تاريخي بكنيد در مورد صد سالي كه در كشور ما قانون اساسي وجود داشته است براي پي بردن به اين كه اصل تفكيك قوا تا چه حد رعايت شده و چه چالشهاي سختي را از سر گذرانده ، به موارد بسيار مهمي برميخوريد .
قبل از سلسله پهلوي ، در دوره احمدشاه ، كراراً به اصل تفكيك قوا لطمه وارد شده و در واقع اختيار قانونگزاري از مجلس گرفته شده است . در دوران ملي شدن نفت ، يكي از بحرانهاي بزرگي كه به وجود آمد ، اين بود كه نخستوزير وقت با تقديم لايحهاي مصراً خواستار شد اختيارات قانونگزاري از مجلس گرفته و به نخستوزير داده شود و با وجود اعتراضات شديد آيه‌اللّ ‘ ه كاشاني و گروهي از نمايندگان ، اين لايحه با جوسازي به تصويب مجلس رسيد . يعني از ۲ سال دوره مجلس هفدهم ، به مدت يك سال و نيم اختيار قانونگزاري از آن مجلس گرفته شد . در دوران بعد از انقلاب هم به طوري كه در سخنان خود اشاره كردم اصل تفكيك قوا كه در هر دو قانون اساسي آمده ، در عمل اجرا نگرديد . از اين تجربهها اين نتيجه به دست ميآيد كه اين اصول نظام مردم سالاري بايد از سوي مردم پشتيباني شود و با نيروي پليس و قوه قضائيه نميشود از اين اصول حمايت و پشتيباني كرد . جامعه ايراني بايد به آن چنان رشدي برسد كه جلوگيري از تجاوز و عدول از اصل تفكيك قوا را وظيفه و تكليف خود بداند و فريفته قدرت نشود ؛ زيرا هر بار كه اصل تفكيك قوا ، زيرپا گذاشته شده ، يك توجيه در كنارش بوده و اين توجيه يا از باب قدرت سياسي بوده يا گفتهاند شرايط بحراني است و اين آدم بالاخره با حسن نيت است و بايد اختيار قانونگزاري را بدهيم به قوه مجريه يا گفتهاند از راه قانون و دادگستري نميشود مشكل را حل كرد و بايد آدم قدرتمندي مشكل را حل كند . متاسفانه اين تفكرها در جامعه ايراني ريشه دارد و نميگذارد تفكيك قوا تثبيت بشود . فكر نكنيد كه اگر يك قانون اساسي تصويب و در آن با خط درشت نوشته شود ، اصل تفكيك قوا وجود دارد ، ديگر كار تمام است . اين ما هستيم كه بايد در مبارزه اجتماعي ، سياسي ، فرهنگي و حقوقي از اين اصول دفاع كنيم تا سرانجام اصول مزبور ، به قول امروزيها نهادينه بشوند و اين بود نكاتي كه لازم ميدانستم به آنها اشاره كنم .
راهكارهايي به نظرم رسيده كه شايد محتواي حقوقي نداشته باشد و آنها را فهرستوار بيان ميكنم : اولاً يك فهرست تمام عيار از قوانين موجود تنظيم بشود و اين فهرست كه ميتواند الفبايي يا موضوعي باشد ، در يك مجموعه فرهنگ اصطلاحات حقوقي تدوين گردد ، تا معلوم شود موضع صلاحيت مورد اشاره شما در كجا است ، در دادگاه است يا مربوط است به قاضي . ثانياً منطبق بودن با شرع ، هرگز در قوانين تعريف نشده و همچنين است اعتبار امر مختومه ، با توجه به اين كه در دو سه قانون جديد التصويب ، هيچ امري مختومه نيست و همچنان ادامه پيدا ميكند . قاعده فراغ دادرس يعني چه ؟ اين قاعده واقعاً بايد تعريف شود و اين كه آيا وقتي دادرس حكم صادر كرد واقعاً از حكم فارغ شده است يا اگر به يك مساله اصولي رسيد كه از وظايف او يا به زبان قانون جديد در صلاحيت او است ، ميتواند كاري كند كه واقعاً از رسيدگي فراغت حاصل كند ؟ و همه اين مفاهيم نيز در آن مجموعه پيش گرفته تعريف شود . ثالثاً تعريف و تشخيص احكام اوليه و ثانويه كه يكي از سخنرانان محترم در يكي از اين نشستها در مورد آن بحث كردند چيست و آيا براي تشخيص مصداِ و مفهوم انطباِ شرع و عرف ، ديد يك نفر مجتهد جامعالشرايط كافي است يا آن طور كه مرحوم مطهري در مقالات خود بيان كردهاند ، ديد شورايي مورد نياز است و شوراي فقاهت بايد آنها را تبيين كند و ما را از اين ابهام و نارساييهاي قوانين نجات بدهد .
مسائل گوناگوني را بيان كرديد . ما نميتوانيم به همه كاستيها اشاره كنيم . در اين زمينه هم فرصتي براي بيان مطلب نيست . اما در مورد احكام ثانويه بايد توجه داشته باشيد كه قانونگزاري نبايد با به كارگيري معاني پيچيده و دشوار صورت بگيرد . مبناي فلسفي حق حاكميت ملت كه در قانون اساسي ما آمده اين است كه قوانين بايد از اراده جامعه سرچشمه بگيرد و ما نبايد جامعه را در يك وضعيتي تجزيه كنيم و بگوييم بخشي از جامعه ، احكام اوليه است و بخشي ديگر احكام ثانويه . اين بحثها تا حدودي ميراث تفكراتي است كه سابقاً در جامعه ما وجود داشته و اگر ما امروزه مفهوم حاكميت ملي را به كار ببنديم ، بسياري از اين مشكلات خود به خود حل ميشوند . قوانين بايد با استفاده از مفاهيمي وضع بشود كه جامعه آنها را درك كند و اين قوانين پاسخگوي نيازهاي مردم و جامعه باشند . به اين صورت است كه ميتوان از وضع قوانين پيچيده ، مبهم و مغلق كه حتي براي حقوقدانها هم قابل درك نيست جلوگيري كرد .
به نكات بسيار حساس و جالبي اشاره كرديد منتها شنيدم كه يكي از حاضران گفتند شما برنامه سخنراني خود را به دو بخش تقسيم كرده بوديد . يك بخش را مطرح و بخش ديگر را به بعد از تنفس موكول كردهايد . اما بعد به قدري گفتگو و تبادل افكار و عقايد انجام شد كه وقتي براي بحث در مورد بخش دوم باقي نماند . فكر ميكنم پيشنهاد برگزاري يك همايش براي تعيين حدود و ثغور شرع يا شريعت يا موازين شرعي كه يكي از مسائل روز مملكت است بتواند به مرحله عمل در آيد و اين مطلب را جا بيندازد كه ما هنوز كه هنوز است ، بعد از ۲۳ سال با اين اوضاع روبهرو هستيم كه مصوبه مجلس ، نظر نهايي نيست و بالاخره مجمع بايد تصميم بگيرد .
در اين راستا است كه من فكر ميكنم بايد مساله شرع ، مورد يك نگاه مجدد قرار بگيرد ؛ زيرا اين مسائل خود يك تجربه اجتماعي است . يك جامعه در يك برهه از زمان ، اموري را تجربه ميكند و از آن نتيجهاي به دست نميآورد . الان زمان اين است كه ما يك بازنگري در اين تجربه بكنيم ، اما تا زماني كه اين بازنگري انجام نشده است ، من دو نكته را به طور خيلي جدي ميگويم : اول اين كه مجمع تشخيص مصلحت نبايد تحت هيچ عنواني قانونگزاري كند و اين دستورالعملي است كه مقام رهبري دادهاند و متاسفانه قوانين متعددي داريم كه همه آنها بعد از اين دستور ، از سوي مجمع تشخيص مصلحت تصويب شده و شما به آنها اشاره كردهايد و من هم در اين جا از مقررات خسارت تاخير تاديه نام ميبرم كه بر پايه ماده ۷۱۹ قانون آيين دادرسي مدني سابق حداكثر آن ۱۲ درصد بود و هم اكنون بانكها دارند ۲۴ درصد بهره ميگيرند و موسسات اعتباري و نهادهاي غيربانكي ۳۶ درصد و سازمانهاي سرمايهگذاري كه در دستگاههاي دولتي وجود دارد ۴۰ يا ۵۰ درصد ربا ميگيرند . آيا مجلس نميتواند با تصويب يك قانون ، نرخ بهره را مثلاً ۱۲ درصد يا بيشتر يا كمتر اعلام كند و ديگر اجازه ندهد كه رباخواري در جامعه گسترش پيدا كند ؟
نكته ديگر اين است كه اصل ۱۱۲ قانون اساسي بايد اصلاح شود به اين صورت كه اگر شوراي نگهبان به يك مصوبه مجلس از جهت عدم انطباِ با قانون اساسي به گونه اصولي اعتراض كند ، بايد سخن او نهايي باشد و يك مرجع ديگر نتواند بين مجلس و شوراي نگهبان داوري كند .
من به نمونه ملموسي در همين زمينه اشاره كردم كه در قانون بودجه سال ۱۳۸۰ چگونه دست دولت را عملاً باز گذاشتند كه برود قراردادهاي ميليارد دلاري با بيگانگان ببندد و اگر به گفته جنابعالي بايد مجمع تشخيص مصلحت وجود داشته باشد كه من اعتقاد به آن ندارم ، بنا به قاعده « اَلضَّروراتُ تُقَدَرِ بِقَدَرِها » بايد در حداقلش باشد ، نه اين كه دست آنها را باز بگذاريم تا هر كاري كه ميخواهند انجام دهند .

بالا
فهرست اصلي

  * حقوق مالياتي ، شاخهاي نوين از دانش مالياتي - دكتر محمد توكل

دكتر محمد توكل

حقوق مالياتي ، شاخهاي نوين از دانش مالياتي

امر ماليات از گذشتههاي بسيار دور مورد توجه دولتها در سراسر جهان بوده و نقش مهمي را در طول تاريخ بشري ايفا كرده است ؛ اما ابعاد و نقش اين مقوله طي قرن گذشته و به ويژه در دهههاي اخير به حد و مرزي رسيده است كه به هيچ وجه قابل قياس با زمانهاي گذشته نيست . نگاهي گذرا به ارقام نجومي مالياتهاي وصولي در چند كشور پيشرفته جهان و سهم اين ارقام در جمع درآمد دولتها از يك سو و نسبت آن به درآمد ناخالص داخلي كشورها از سوي ديگر ميتواند ما را از اقامه هرگونه دليل ديگر بر صحت گفته فوِ بينياز سازد . جدول مختصر زير كه بر اساس اطلاعات مندرج در سايت اينترنتي سازمان توسعه و همكاري اقتصادي ( OECD ) تنظيم گرديده ، به اين منظور نقل ميشود .

توليد ناخالص درآمد نسبت نسبت كل جمعيت ماليات دريافتي
نام كشور داخلي ( GDP ) مالياتي ماليات به درآمد دولت به به هزار نفر به ازاي هر نفر
( ميليارددلار ) ( ميليارددلار ) GDP GDP دلار
دانمارك ۴/۱۶۰ ۲۷/۷۸ ۸/۴۸% ۱/۵۳% ۵۳۴۰ ۱۴۶۵۸
فنلاند ۸/۱۲۰ ۶۵/۵۶ ۹/۴۶% ۸/۵۰% ۵۱۸۱ ۱۰۹۳۵
اتريش ۷/۱۹۰ ۳۴/۸۳ ۷/۴۳% ۱/۴۷% ۸۱۱۰ ۱۰۲۷۶
ژاپن ۳/۴۷۶۵ ۴/۱۲۹۱ ۱/۲۷% ۴/۲۹% ۱۲۶۹۲۶ ۱۰۱۷۴
بلژيك ۰/۲۲۸ ۹۷/۱۰۳ ۶/۴۵% ۸/۴۷% ۱۰۲۵۱ ۱۰۱۴۲
فرانسه ۴/۱۳۰۵ ۴۳/۵۹۰ ۲۳/۴۵% ۵/۴۷% ۵۸۸۹۲ ۱۰۰۲۵
هلند ۹/۳۷۰ ۵۵/۱۵۳ ۴/۴۱% ۱/۴۲% ۱۵۹۸۷ ۹۶۰۵
آلمان ۳/۱۸۷۰ ۸۴/۷۰۸ ۹/۳۷% ۴/۴۴% ۸۲۲۰۵ ۸۶۲۲
نيوزيلند ۰/۵۱ ۹۰/۱۷ ۱/۳۵% ۶/۳۵% ۳۸۵۰ ۴۶۵۰
ارقام جدول به سال مالي ۲۰۰۰ مربوط است .

تحت اين شرايط و در حالي كه از يك طرف چنان درصدهاي بالايي از بودجه بسياري از كشورها از محل درآمدهاي مالياتي تامين ميشود و از طرف ديگر ، ماليات چنان بار سنگيني را بر دوش شهروندان اين كشورها قرار ميدهد ، ايجاد نظم و نسقي منطبق با شرايط و اوضاع و احوال دوران معاصر در كليه جوانب و زواياي اين امر به يك ضرورت غيرقابل گريز بدل ميشود . جنبههاي متنوع اين مقوله از قبيل زمينههاي اقتصادي ، اجتماعي ، حسابداري و حسابرسي ، مديريت و غيره هر يك حائز كمال اهميت بوده ، بحث و فحص فراوان درباب جزء جزء آنها به عمل آمده و منظماً در حال رشد و گسترش است .
در كنار اين جنبهها ـ و شايد به عنوان يكي از مهمترين آنها ـ زمينههاي حقوقي امر ماليات نيز طبعاً مورد توجه جدي بوده و پيشرفتهاي متنابهي در ارتباط با آن ، به ويژه در كشورهاي توسعهيافته ، حاصل شده است . در اين محدوده ، رشته مستقلي از دانش حقوقي به نام حقوِ مالياتي پا به عرصه وجود نهاده و سير تحولي خاص خود را جدا از رشتههاي سنتي حقوِ طي ميكند .
ايجاد و توسعه اين رشته بالنسبه نوين حقوقي ، با شكل گرفتنِ اصول و مباني و ضوابط ويژه همين رشته محقق گرديده است ، اصول و ضوابطي كه رنگ و بوي خاص خود را دارند و طبعاً نميتوانند در همه موارد در چهارچوب اصول سنتي حقوِ قابل فهم و تعبير باشند و تازگي اين رشته نيز بيش از هر چيز ناشي از همين ويژگي است . گسترش حقوِ مالياتي در فاصله چند دهه اخير بسيار سريع بوده و از جمله عوامل موثر در اين فرايند ميتوان به موارد زير اشاره كرد :
الف ) افزايش بيسابقه سهم ماليات در تامين منابع بودجهايِ دولتها و رشد درصد آن نسبت به درآمد ناخالص داخلي آنها .
ب ) تنوع بسيار قابل توجه رشتههاي كسب و كار و انواع درآمدها و داراييهاي مشمول ماليات كه در گذشته يا اساساً وجود نداشتهاند و يا از ابعادي به اين حد برخوردار نبودهاند . ضمناً اين تنوع با پيچيدگيِ چشمگير عمليات و فرايندهاي مرتبط با بسياري از رشتههاي مذكور همراه بوده است .
ج ) گسترش بيسابقه مناسبات اقتصادي و تجاريِ بينالمللي كه انواع مسائل مالياتي را در رابطه بين كشورها مطرح ساخته است . در اين زمينه به ويژه نقش شركتهاي چند مليتي و فرامليتي بسيار قابل توجه است .
د . توسعه خيرهكننده ارتباطات و به ويژه شبكه جهاني اينترنت كه در كنار همه آثار عمده ديگر مايه پيدايش و گسترش غيرقابل كنترلِ كسب و كار از طريق سايتهاي اينترنتي گرديده است . اين فرايند به نوبه خود مسائل و معماهاي بسياري را از نظر مالياتي مطرح ساخته و مقدمه تدوين انواع قوانين و مقررات و تلاش بينالمللي در همين باره گرديده است .
ه ) ابداع و اِعمال انواع بسيار گوناگون ترفندها و شگردهاي مالياتي با توسل به خلاها و گريزگاههاي مقرراتي و يا استفاده از شيوههاي متعدد و روزافزونِ فرار مالياتي . طبيعي است در اين شرايط ، وظيفه حقوِ و قانون نيز يافتن و ارائه طرِ مقابله با چنين پديدههايي است .
و . گسترش حجم مالياتها و بار عظيمي كه بر دوش موديان قرار داده ميشود ، در عين حال مستلزم آن است كه توجه بيشتر و دقيقتري به حقوِ آنان مبذول گردد و اين حقوِ به نحو سامان يافته و روشن تبيين و تعريف گردد . چنين كار مهمي طبعاً بايد به كمك قانون و مقررات انجام پذيرد .
جهات و عوامل ديگري را نيز ميتوان بر شمرد ، اما همين موارد كه به اختصار بيان شد كافي است تا نشان دهد در مورد كليه جنبههاي مرتبط با امر ماليات بايد تحول و نوآوري صورت ميپذيرفت و با ابزارهاي سنتي و قديمي ، مقابله با مقتضيات ناشي از چنين اوضاع و احوالي مقدور نبوده است . غفلت از پويايي در هر يك از اين زمينهها ميتواند نظام مالياتي كشورها را با وضع نابهنجاري مواجه سازد . يك مثال ساده مطلب را به خوبي روشن ميسازد . در زمانهاي گذشته با جمعيت اندك شهري و محدوديت انواع كسب و كار و طرِ تحصيل درآمد ، براي ماموران مالياتي امكان آن وجود داشت كه با تشكيل پرونده كاغذي براي هر مودي و رسيدگي مستقيم به آنان ، به هر تقدير كار را با دقت لازم فيصله دهند ؛ ولي در شرايطي كه هم شمار موديان به ارقام نجومي رسيده و هم انواع راههاي كسب درآمد و يا معاملات و داراييهاي مشمول ماليات بسيار فزوني يافته است ، توسل به ابزارهاي جديد و در راس آنها كامپيوتر اجتنابناپذير است و استفاده از ابزارها و طرِ قديمي نتيجه مناسبي به دست نميدهد و بر آشفتگي كارها ميافزايد .
همين استدلال در مورد جنبههاي حقوقي و قانونيِ قضيه نيز صادِ است . اصول سنتي حقوِ و مقررات عمومي آن نميتوان رفع نياز كند و در مواردي خود به مانعي در راه عملكرد شايسته نظام مالياتي بدل ميشود . براي مثال ، اصولي مانند حرمت قراردادها و آزادي اراده متعاملين و طرفهاي قرارداد از جمله قواعد سنتي حقوقي به شمار ميروند و براساس آنها معاملات و عقودِ منعقد بين اشخاص و موسسات در صورتي كه منافي قانون نباشد ، نافذ و معتبرند ؛ اما اين گونه قواعدِ مقبول و تثبيت شده حقوقي در تماس با مسائل مالياتي و در محدوده حقوِ مالياتي نوين تحتالشعاع قاعده ديگري قرار ميگيرند كه از اصول بسيار مهم حقوِ مالياتي به شمار ميرود و از آن ميتوان به عنوان « ماهيت فوِ شكل » تعبير كرد . اين قاعده نقش فائق و عملكرد گستردهاي در حقوِ مالياتي جديد دارد و از جمله ميتواند در موارد بسيار ، قواعدي نظير حرمت قراردادها و آزادي اراده را از ديد مالياتي بياثر سازد . بر حسب اين قاعده يا دكترين ، مقامات مالياتي ميتوانند شكل حقوقي ترتيبات برقرار شده بين طرفهاي معامله يا قرارداد را ناديده بگيرند و به ماهيت واقعي موضوع يا قياس با موارد معمولٌ به توجه كنند . در اين موارد ، مراجع مالياتي در جستجوي آن برميآيند كه ببينند آيا در انعقاد معامله معين ، دليل و موجبات مرتبط با امر ماليات وجود داشته است يا خير . به عبارت ديگر بايد ديد آيا شكل حقوقي معامله يا قرارداد براي آن انتخاب نشده است كه وسيلهاي براي اجتناب از پرداخت ماليات قرار گيرد ؟ در صورتي كه پاسخ مثبت باشد با استناد به قاعده ماهيت فوِ شكل ، معامله يا قرارداد منعقد از سوي مودي از نظر مالياتي ناديده گرفته ميشود و سعي ميگردد تشخيص ماليات براساس واقعيات قضيه و يا با قياس نسبت به موارد معمولٌ به و جريانات روزمره بازار آزاد صورت پذيرد . نتيجه چنين فرايندي اين خواهد بود كه قواعد شناخته شده ، سنتي حقوِ از ديد مالياتي به كناري نهاده شده و براساس قواعد حقوِ مدرن مالياتي اقدام گردد .
از موارد قابل ذكر ديگر در همين زمينه ، معاملات بين شركتهاي وابسته را ميتوان ذكر كرد كه يكي از آنها درصد معيني از سهام ديگري را دارا است و يا اين كه درصد معيني از سهام هر دو آنها متعلق به شركت ثالثي است و به اين ترتيب امكان كنترل يك شركت توسط شركت ديگر وجود دارد . همين رابطه مبحثي را تحت عنوان قيمتگذاري انتقالات در حقوِ مالياتي پديد آورده است . اگر شركتي كالا ، خدمات يا دارايي غيرملموسي را به شركت وابسته خود منتقل كند ، تعيين بها براي اين معاملات ، قيمتگذاري انتقالات ناميده ميشود . از آنجا كه اين قيمتها در يك بازار آزاد و در رابطه بين طرفهاي مستقل از يكديگر مورد توافق قرار نگرفتهاند ، ممكن است با قيمتهايي كه معمولاً بين اشخاص مستقل از هم در معاملات مشابه و تحت شرايط يكسان تعيين ميگردد ، منطبق نباشند . احتمال آن وجود دارد كه اين گونه قيمتگذاريِ تصنعي با هدف مالياتي صورت گيرد و رايجترين شكل آن ، سوِ دادن سود نهايي به يكي از شركتهاي عضو گروه است كه مقيم كشوري است كه در آن جا نظام معافيت مالياتي برقرار است و يا اين كه به طور نسبي ، بار مالياتي نازلتري دارد . در بسياري از كشورها يك سلسله مقررات به تصويب رسيده كه هدف آنها خنثي كردن فعل و انفعالاتي از اين قبيل است . مقررات مربوط به قيمتگذاري انتقالات با اصل آزادي اراده و حرمت قراردادها سازگاري ندارد و از آن جا كه دامنه اين گونه مقررات روز به روز گستردهتر ميشود ، در حقيقت اصولي مانند آزادي اراده و حرمت قراردادها از جهت مالياتي در موارد زيادي در انزوا قرار ميگيرند و مهجور ميگردند .
آنچه گفته شد بياني اجمالي از يكي دو مبحث از مباحث متعدد و متنوعِ مطرح در حقوِ مالياتي نوين بود تا خوانندگان را اندكي با حال و هواي خاص حقوِ مالياتي كه با مباحث مربوط به رشتههاي سنتي حقوِ متفاوت است آشنا سازد . مقاله حاضر هدفي را در همين حد دنبال ميكند . ورود در تفاصيل امر و مباحث مختلف و فراوان اين رشته خاص نياز به سلسلهاي از مقالات دارد كه به فرصتهاي ديگر موكول ميگردد .

بالا
فهرست اصلي