Iranian Bar Associations

مجله كانون وكلاي دادگستري مركز
دوره جديد - شماره ۱۱ و ۱۲ ( شماره پياپي ۱۸۰ و ۱۸۱ )
(صفحه۲)
فهرست اصلي
فهرست:

* اصل تفكيك قوا/ بررسي لايحه تعيين حدود اختيارات رييس جمهور - دكتر سيد محمود كاشاني
وكيل پايه يك دادگستري
-------------------------------------------------------------

* اصل تفكيك قوا/ بررسي لايحه تعيين حدود اختيارات رييس جمهور - دكتر سيد محمود كاشاني
وكيل پايه يك دادگستري

عنوان بحث ، اصل تفكيك قواست كه آن را در سه بخش مورد بررسي قرار ميدهم ، بخش اول در زمينه سابقه تاريخي اصل تفكيك قوا و مفهوم آن در اسناد بينالمللي است . در بخش دوم بيان چالشهايي است كه اصل تفكيك قوا در ايران در سالهاي حاكميت قانون اساسي مشروطيت با آن روبرو بوده است و در بخش سوم ، در زمينه لايح ه اختيارات رييس جمهور كه به تازگي به مجلس تقديم شده است و بحثهايي كه برانگيخته از جهت تعارض اين لايحه با اصول قانون اساسي ، به ويژه اصل تفكيك قوا سخن خواهم گفت . چون ميخواهم بحثها هم جنبه نظري داشته باشند و هم سرانجام به بررسي مسائل عملي و موجود در كشور بپردازيم . به اين ترتيب نخست سخن خود را در مورد پيشينه تاريخي آغاز ميكنم .

بخش نخست ـ پيشينه تاريخي
در طول تاريخ ، اقتدارات حكومت در دست يك شخص بوده و اين فرد به نام شاه ، سلطان يا امپراطور ناميده شده است . اين اختيارات شامل تصرف در بيتالمال ، نيروي نظامي ، نيروي اجرايي و داوري ميان مردم از جهت حل و فصل اختلافات ، همه در دست شخص پادشاه بوده است . البته پادشاهان اين تواناييها را شخصاً اعمال نميكردند بلكه هر بخش از حكومت را به كاري اختصاص ميدادند . يك سلسله عرفها هم در طول تاريخ وجود داشته است كه پادشاهان براساس اين عرفها حكومت ميكردند ولي اگر از نظر مشروعيت و ريشه قدرت حساب كنيم ، شخص شاه مبناي مشروعيت و منبع قدرت بوده است . مردم رعيت شمرده ميشد ند و بيبهره از حقوق سياسي و شهروندي بودند . به اين معنا كه مردم حق دخالت و چون وچرا در زمينه قدرت دولت و شاه را نداشتند و اين نظام در طول قرنها اجرا ميشده و مشروعيت خود را هم عموماً از ماوراء طبيعت ميگرفته است و به بياني ديگر مبناي الهي قدرت و حاكميت چيزي بوده كه تا قرن هفدهم به رسميت شناخته ميشده و در سراسر جهان مورد پذيرش قرار گرفته است .
سپس به دگرگونيهايي ميرسيم كه در انگلستان رخ داد . به دليل وجود يك پارلمان در انگليس ، فلاسفهاي ظهور كردند و موجب شدند كه تحولي در مبناي حاكميت ايجاد شود . مشهورترين اين فلاسفه « جان لاك » است كه در فاصله سالهاي ۱۶۳۲ تا ۱۷۰۴ ميلادي زندگي ميكرده است . « جان لاك » دو رساله دارد درباره حكومت كه در حقيقت در برخورد با حكومت استبدادي خانواده « استيوارت » در انگلستان نوشته شده و بعدها اين دو رساله در امريكا هم مورد توجه بسيار قرار گرفته است .
جان لاك چند اصل مهم را در اين رسالهها مطرح كرده است : يكم ، حقوق ذاتي و غيرقابل انتقال مردم در زمينه زندگي ، آزادي و حق مالكيت . دوم ، اينكه دولت بايد بر پايه قوانين از پيش تصويب شده حكومت كند نه بر پايه تصويب نامههاي خلقالساعه و بدون فكر و انديشه . سوم اينكه دولت ، تنها امانتدار قدرت و نيروي مردم است . به اين
معنا كه قدرت دولت ، اصالت ندارد بلكه دولت به نمايندگي از سوي مردم ، حاكميت
را اعمال ميكند و در همين راستا قاعده نمايندگي دولت از طرف جامعه مطرح شده است .
جان لاك عقيده داشت كه بايد بيشترين قدرت به مجلس يعني پارلمان داده شود به دليل آنكه پارلمان و مجلس برگزيده مردم هستند ، در روند خواستههاي جامعه هستند و پاسخگوي مردم و به اين جهت بايد بيشترين قدرت در اختيار پارلمان قرار بگيرد . اين انديشهها باعث شد كه مجلس نيرومند لُردان در انگلستان ، بتواند « جيمز دوم » پادشاه انگليس را از سلطنت خلع كند و در واقع يك انقلاب مسالمتآميز در انگلستان اتفاق بيفتد و از آن پس در حقيقت قدرت اصلي در اختيار پارلمان قرار گرفت .
از نظر تاريخي به اين نكته بايد توجه داشت كه اصل تفكيك قوا با انقلاب صنعتي ، نخست در انگلستان پذيرفته شد و فيلسوفان فرانسه از جمله « مونتسكيو » كه پرچمدار اين اصل شدند ، مدتي در انگليس زندگي كرده بودند والا در خود فرانسه نظام استبدادي در اين هنگام ، به طور كامل وجود داشت و لويي چهاردهم در واقع پرچمدار فكر نظريه الهي حاكميت و پادشاهي بود .
مونتسكيو توازن قدرت در حكومت را مطرح كرده است . به اين معنا كه در حكومت ، نبايد قدرت در دست يك فرد باشد . قدرت بايد در اختيار بخشهاي گوناگون باشد و در ميان اين بخشها هم ، بايد يك نوع توازن وجود داشته باشد . بنابراين جداسازي قدرت قانونگزاري از قدرت اجرايي و ضرورت جداسازي دادگستري از دولت ، براي نخستين بار از طرف مونتسكيو مطرح شد و به اين ترتيب اصل تفكيك قوا جايگاه خود را به دست آورد . وي بر اين نكته پافشاري كرد كه : « جايي كه نيروي دادگستري از مقننه و مجريه جدا نشود ، هيچ گونه آزادي وجود نخواهد داشت » .
مونتسكيو اين نكات را در كتاب مشهور خود به نام « روح قوانين » در سال ۱۷۴۸ بيان كرده است و نخستين قانون اساسي جهان يعني قانون اساسي ايالات متحده امريكا بر همين پايه در سال ۱۷۸۹ به تصويب رسيد .
ماده يك قانون اساسي امريكا به قوه مقننه ، ماده ۲ به قوه مجريه و ماده ۳ به قوه قضائيه مربوط است . بنابراين در قانون اساسي امريكا ، اصل تفكيك قوا به رسميت شناخته شد و نخستين قانون اساسي جهان بر پايه اين اصل ، استوار گرديد . نكات ارزشمندي در تفكر و انديشه نويسندگان اين قانون اساسي وجود دارد كه به باور من همين امروز هم در جامعه ايراني به ويژه اهميت دارد .
اولين نكته اين است كه كافي نيست فقط حق حاكميت مردم را به رسميت بشناسيم ، بلكه بايد يك سيستم و سازمان حكومتي برقرار شود كه در آن احترام به حق حاكميت مردم امكانپذير گردد .
نكته دوم اين است كه نميتوان همه اختيارات حكومت را به يك فرد واگذار كرد ، هر چند كه اين فرد مورد اعتماد ملت بوده و برگزيده مردم و بلندمرتبه و والامقام باشد . بنابراين تحت هيچ شرايطي نبايد تمامي قدرت به يك فرد واگذار شود .
نكته سوم اين است كه چنانچه همه نيروها را يك فرد به دست گيرد ، در معرض خطا و انحراف است و به هيچ عنوان نميتواند از خطر بزرگ ، كُشنده و فاسدكننده قدرت در امان باشد . بنابراين بايد اختيارات حكومت را تقسيم و تجزيه كرد و آن را به چند قوه متمايز و جداي از يكديگر واگذار كرد .
اينها اصولي بود كه قانون اساسي امريكا بر پايه آنها نوشته شد . نظرات دو تن از انديشمندان بزرگ امريكا كه در نگارش اين قانون اساسي نقش داشتند و به رياست جمهوري رسيدند ، قابل توجه است . يكي « مديسن » كه او را پدر قانون اساسي امريكا نام دادهاند . وي در كتابي كه به نام « فدراليست » نوشته است اين نكات را بيان ميكند : حكومت مهمترين بازتاب طبيعت بشر است يعني در واقع حكومت از طبيعت بشر سرچشمه ميگيرد . طبيعت بشر به حكومت علاقه دارد . مشكل بزرگ حكومت در اين است كه از يك سو ، بايد مردم را كنترل كند و نظم را در كشور برقرار سازد و از سوي ديگر بايد ، به كنترل بر روي خود تن در دهد . يعني يك كنترل دوگانه است كه دولت هم بايد مردم و جامعه را كنترل كند و هم بپذيرد كه كنترلي نيز بر روي دولت اعمال شود و اين در واقع مشكل بزرگي است كه در طبيعت يك حكومت امروزي وجود دارد .
فلسفهاي كه مديسن در مورد حكومت بيان ميكند مشتمل بر دو قاعده كلي است : يكي كنترل و توازن و ديگري تفكيك قوا . تفكيك قوا ، صرفاً به معني تجزيه و تقسيم قدرت است . در تفكيك قوا ، هماهنگي وجود ندارد .
نظريه ديگري كه در كنار تفكيك قوا ايجاد شده ، اين است كه بايد قواي سه گانه نوعي كنترل بر روي يكديگر داشته باشند و از طريق اين كنترل همديگر را به
توازن برسانند . براي مثال ، در امريكا رييس جمهور حق دارد مصوبات كنگره را
وتو كند و متقابلاً كنگره هم حق دارد انتصابات رييس جمهور را وتو كند و يا
عهدنامههاي بينالمللي را تصويب نكند ، يا رد كند . بنابراين ، ميبينيم كه هم رييس جمهور روي كنگره تاثيرگذار است و هم كنگره روي رييس جمهور . اينجا ديگر مساله ، تفكيك قوا نيست بلكه مفهوم كنترل و توازن مطرح است كه مكمل قاعده تفكيك قواست .
البته همه اينها در قانون اساسي ما هم وجود دارد . مثل اينكه عهدنامههاي بينالمللي دولت و همچنين قراردادهاي وام را مجلس بايد تصويب كند . بنابراين روحيه همكاري و توازن ، عملاً در قوانين اساسي تدوين شده بعد از قانون اساسي امريكا نيز به وجود آمد .
سپس ، نظريات توماس جفرسُن در حقوق اساسي امريكا داراي ارزش مهمي است و در تاريخ حقوق ، به عناوين گوناگون به نظريات او اشاره شده است . به ويژه اين سخن وي بسيار آموزنده است كه : « يك حكومت انتخابي استبدادي ، آن حكومتي نبود كه ، براي رسيدن به آن جنگيديم . مبارزه ما براي آن چنان حكومتي بوده است كه نه تنها بر پايه اصول آزادي استوار باشد ، بلكه قدرت حكومت بايد چنان ميان سران كشور تقسيم گردد و توازن برقرار شود كه هيچ يك از آنان نتواند بيآنكه به گونه موثر از سوي ديگران كنترل شود ، پاي را از حدود خود فراتر نهد » .
و سرانجام در « اعلاميه حقوق بشر و شهروند » فرانسه كه در ۲۶ اوت سال ۱۷۸۹ ، در آستانه پيروزي انقلاب فرانسه ، در مجمع ملي آن كشور به تصويب رسيد و يكي از اسناد مهم مربوط به حقوق بشر به شمار ميرود يك ماده به اصل تفكيك قوا اختصاص يافته است .
ماده ۱۷ اين اعلاميه ميگويد : « در هر جامعهاي كه حقوق مردم تضمين نشود و اصل تفكيك قوا در آن به روشني مشخص نگردد آن كشور داراي قانون اساسي نيست » . بنابراين ملاك قانون اساسي داشتن در يك كشور ، پيشبيني اصل تفكيك قوا به نحو روشن و تضمين حقوق مردم در آن جامعه است .
آنچه تاكنون بيان كردم در واقع يك پيشينه تاريخي در مورد تفكيك قوا به منظور آماده شدن ذهن دوستان گرامي بود و اكنون به گونهاي كوتاه به وضعيت تفكيك قوا در جامعه ايران ميپردازم . در زمينه اصل تفكيك قوا ، يك مقاله تفصيلي در ۷۲ صفحه در سال ۱۳۷۶ منتشر ساختهام كه در آن رويدادها و اسناد بحران سياسي دي ماه سال ۱۳۳۱ در ايران تشريح شده است و چنانچه علاقمند باشيد ميتوانيد با مراجعه به آن آگاهي بيشتري در اين زمينه به دست آوريد .

بخش دوم ـ چالشهاي اصل تفكيك قوا در ايران
در كشور ما از سابقه پيدايش قانون بيش از يك قرن نميگذرد يعني قرن بيستم در حالي كه ديديم اين اصول در امريكا و فرانسه ، در قرن هيجدهم و در انگلستان ، در قرن هفدهم پيدا شدند و اين اصول عملاً به رسميت شناخته شده بود . اما نكتهاي كه وجود دارد اين است كه اين اصول وارد شده به ايران از ضمير جامعه ايراني سرچشمه نگرفت ، به همين دليل ما شاهد هستيم كه در طول تاريخ يك صد ساله گذشته ، اصل تفكيك قوا در معرض تهديدهاي دايمي قرار دارد . جاي آن دارد به اين نكته اشاره كنم كه در كشور ما تا پايان قرن نوزدهم و دوران قاجار ، نظريه الهي حاكميت به طور كامل پذيرفته شده و مشروعيت داشته است و پادشاهان در واقع به نيروي الهي متكي بودند و اينكه عدهاي گمان ميكنند پادشاهان در كشور ما فقط ستمگر بودند و هيچ مشروعيتي نداشتند ، مطلقاً درست نيست ، زيرا براي حكومت كردن فلسفه ديگري وجود نداشته است و عملاً در نظامهاي پادشاهي ، شخص شاه مشروعيت داشته و اين مشروعيت به عناوين گوناگون توجيه ميشده است . من به علت كوتاهي فرصت به اشاراتي كوتاه در اين زمينه بسنده ميكنم :
در دوران اميرتيمور ، « ميرسيد شريف جرجاني » به امير تيمور ، اذن در حكومت و تصرف داده براي اينكه اميرتيمور مشروعيت پيدا كند . وقتي جلوتر ميآييم ، در دوران صفويه ، « محقق كَرَكي » ، مولف « جامعالمقاصد » هم به شاه تهماسب صفوي اذن در حكومت و تصرف در امور مردم را داده است . بنابراين پادشاهان ، با داشتن اين اذن فرضي ، چون پادشاه عملاً به نيروي نظامي و سلسله مراتب خود متكي بودهاست . اين نقطه اتصال را هم برقرار كردند تا مشروعيت قدرت شاه ، هيچ گونه ايرادي نداشته
باشد .
در دوران « فتحعلي شاه » ، « شيخ جعفر نجفي » ، مشروعيت پادشاه قاجار را تاييد ميكند . در دوره ناصرالدين شاه ، عبارتي را از نوشتههاي « حاج ملا هادي سبزواري » برايتان ميخوانم . ناصرالدين شاه از او درخواست كرده بود كتابي در زمينه مبدا و معاد بنويسد . او كه به تدّين و اخلاص در بين همه معروف است ، با پذيرش اين درخواست در مقدمه اين كتاب ميگويد : « باعث تحرير اين بود كه در اين اوان سعادت اقتران كه شهنشاه جم جاه ، ظلاللّه ، كيوان رفعت ، سليمان حشمت ، خديو فيروز بخت ، زينت تاج و تخت ، حامي دين مبين ، ما حي ظلم و كين ، صاحب رايت نصرمنا . . . و فتح قريب ، مظهر صفاتاللّه نعمالمولي و نعمالحسيب ، ذوالمكارم ، ابوالفتوح ، الايح من جبينه ، تباشيرالاحسان و الافضال كالصبوح ، السطان ابن السلطان و الخاقان ابن الخاقان ناصرالدين شاه قاجار خلّد اللّه دولته و اَبّداللّه شوكته . . . » . پس ملاحظه
ميكنيد كه مشروعيت پادشاهان تا قبل از قانون اساسي مشروطيت ، يك قاعده كلي بوده و هيچ گونه ترديد و اختلافي ، حتي از نظر فقها و علما هم در اين زمينه وجود نداشته است .
تا اينكه به هر حال انقلاب مشروطيت اتفاق ميافتد و جالب توجه اين است كه پرچمدار انقلاب مشروطيت هم باز علما و مراجع تقليدند و همانها هستند كه در حقيقت بر ضرورت محدود شدن سلطنت پادشاه تاكيد ميكنند .
سرانجام مظفرالدين شاه فرمان مشروطيت را صادر ميكند . بعد از صدور اين فرمان ، قانون اساسي مشروطيت تدوين ميشود و اصول ۲۷ و ۲۸ اصل تفكيك قوا را مطرح ميكند . اصل ۲۷ ، ميگويد : « قواي مملكت ناشي از ملت است . طريقه استعمال آن قوا را قانون اساسي معين ميكند » . اصل ۲۸ ميگويد : « قواي مملكت به سه شعبه تجزيه ميشود : اول قوه مقننه ، دوم قوه قضائيه و سوم قوه اجرائيه » و بعد اضافه ميكند : « قواي ثلاثه مزبور هميشه از يكديگر ممتاز و منفصل خواهند بود » . در واقع قانون اساسي مشروطيت برگ زريني است از دگرگوني بنيادي در انديشههاي حاكميت ملي و پذيرش اصل تفكيك قوا در حكومت و در جامعه ايران .
با اين حال در اينجا لازم است مواردي را ذكر كنم كه اصل تفكيك قوا مورد تجاوز قرار گرفت و شايد اشاره كوتاهي به آنها بسنده باشد و تفصيل آن را به عهده خانمها و آقايان بگذارم كه در اين زمينهها مطالعه كنند تا ما به مسائل امروز جامعه خودمان بيشتر آشنا بشويم .
در سيام ذي الحجه سال ۱۳۲۹ قمري برابر با ۲۲ دسامبر ۱۹۱۱ ، « يپرم خان » ، اولتيماتومي به مجلس داد كه بايد ظرف ۴ ساعت ، اختيار كارها را به دولت بسپارند و مجلس را ببندند و خود او به مجلس رفت و با « ميرزا حسين خان موتمن الملك » مذاكره كرد . مجلس ، پنج نفر از اعضاي كميته را انتخاب كرد ، اين كميته با همكاري وزراي كابينه ، اولتيماتوم دولت روس را پذيرفتند و به اين ترتيب دولت بر مجلس تسلط يافت و قانون اساسي مشروطيت بر باد رفت .
در ارديبهشت سال ۱۲۹۴ خورشيدي ، عينالدوله ، پس از معرفي كابينه خود به مجلس ، براي مسلط شدن به اوضاع آشفته ايران درخواست اختيارات كرد و سيدحسن مدرس ، به طرفداري از دولت عينالدوله و اختيارات درخواستي او برخاست و گفت : اگر دولت بتواند اوضاع فعلي را مهار كند ، اختيارات كامل به او خواهند داد . با اين حال ، خوشبختانه اكثريت نمايندگان مجلس ، زير بار نرفتند و به شدت اعتراض كردند و از قانون اساسي دفاع كردند . نامهاي وجود دارد با امضاي گروه بزرگي از نمايندگان مجلس كه جالب است و آن را عيناً برايتان ميخوانم :
« ساحت مقدس دارالشوراي ملي شيّداللّه اركانه
از قراري كه اين روزها مسموع ميشود ، سرلوحه پروگرام هيات وزرا موشّح به درخواست اختيارنامه از مجلس شوراي ملي ميباشد . البته هيات نمايندگان ملت به خوبي مسبوق هستند كه اين اختيارات برخلاف روح مشروطيت و ضد قانون اساسي است . ما امضاكنندگان ذيل ، تنفّرات قلبي خود را از درخواست اختيارنامه به موجب اين ورقه ، تقديم مجلس شوراي ملي نموده و جّداً رد اين اختيارات نامحدود را از نمايندگان محترم دارالشوراي ملي درخواست ميكنيم » .
به اين ترتيب اختيارات مورد درخواست عينالدوله رد شد و اين يك حركت موفقي از سوي نمايندگان مجلس در ايران به حساب ميآيد .

جاي عكس

مورد ديگر اختياراتي است كه علياكبر داور وزير وقت دادگستري در ۲۷ بهمن ۱۳۰۵ براي اصلاح دادگستري درخواست كرد . در آن هنگام اوضاع دادگستري آشفته و نظام قضاوت كنسولي ( كاپيتولاسيون ) برقرار بود . دولت كوشش داشت با ايجاد دادگستري نوين ، كاپيتولاسيون را برچيند . تدوين مقررات تفصيلي در امور كيفري بر پايه قوانين كيفري فرانسه در سال ۱۳۰۴ نخستين گام در اين راه بود ولي تدوين قانون مدني و ايجاد سازمان دادگستري كه پاسخگوي دادخواهي مردم باشد ضرورت داشت . به دليل شتابي كه در اين راه وجود داشت ، داور تصميم گرفت درخواست ۴ ماه اختيارات از مجلس كند تا در اين مدت مقررات لازم را تدوين و نسبت به انتخاب قضات و اصلاح دادگستري اقدام كند . در مجلس ، دكتر مصدق با اين درخواست مخالفت كرد و گفت :
« اساساً قانونگزاري رااز مختصات و وظايف مجلس شوراي ملي ميدانم . اگر بنا باشد مجلس به وزرا اجاز بدهد كه بروند قانون وضع كنند پس وظيفه مجلس شوراي ملي چيست ؟ »
با اين حال مجلس با ۴ ماه اختيارات درخواست شده از سوي داور موافقت كرد و چون با همه شتابي كه در كار بود اقدامات وي به نتيجه نرسيد ، در ارديبهشت سال ۱۳۰۶ مجلس اختيارات او را براي ۴ ماه ديگر تمديد كرد . داور توانست برنامههاي خود را به مورد اجرا گذارد و سرانجام كاپيتولاسيون الغاء گرديد . اگرچه در واگذاري اين اختيارات به داور ( وزير دادگستري ) ، به ضرورت تسريع در ايجاد دادگستري نوين به عنوان مقدمه حذف كاپيتولاسيون استناد ميشد ولي به هر حال در اين مورد نيز اصل تفكيك قوا نقض شد . اگر اين اصلاحات با حفظ اعتبار مجلس و قانونگزاري از سوي نمايندگان انجام ميشد ، حتي اگر نيازمند زمان طولانيتري بود براي كشور سودمندتر بود .
مورد ديگر ، اختياراتي است كه خود دكتر مصدق در مرداد ماه ۱۳۳۱ براي مدت ۶ ماه از مجلس درخواست كرد . او اين اختيارات را به طور كامل و در همه زمينهها خواست . در حالي كه داور اختيارات را فقط براي اصلاح دادگستري خواسته بود . اين برخورد دوگانه از رازهاي تاريخ سياسي كشور ماست .
در دي ماه سال ۱۳۳۱ ، دكتر مصدق لايحه تمديد اختيارات را به مدت يك سال ديگر و در تمام زمينهها تقديم مجلس كرد تا بتواند شخصاً قانونگزاري كند و نيازي به وجود مجلس نباشد ، در اين هنگام آيتاللّه كاشاني رييس مجلس بود و با اين اختيارات مخالفت كرد و گفت اگر اين اختيارات به دولت داده شود ، مملكت دوباره به حالت ديكتاتوري برميگردد . در اين زمينه اسناد بسيار جالبي وجود دارد كه واقعاً خواندني هستند در اينجا ميخواهم مطالعه چند سند را سفارش كنم ، يكي نامههايي است كه از طرف آيتا . . . كاشاني به مجلس و به دكتر مصدق نوشته شده است و نطق دكتر مظفر بقائي در مجلس در مخالفت با اختيارات كه بسيار طولاني و جالب است و ديگري نطقي كه سيدابوالحسن حايريزاده در مخالفت با لايحه اختيارات كرده است و علاقه دارم از ميان آنها فقط يكي را براي شما بخوانم و آن نامهاي است كه از سوي آيتا . . . كاشاني در ۲۷ دي ماه سال ۱۳۳۱ به مجلس شوراي ملي نوشته شده و در آن رهنمود روشني در شيوه برخورد با اين لايحه به نمايندگان دادهاند . البته بايد به شرايط سياسي هم توجه كرد . چون وقتي دولت اين لايحه را تقديم مجلس كرد ، يك فضاي بسيار مسمومي در كشور وجود داشت به اين معنا كه مساله نفت حل نشده بود و از نظر اقتصادي كشور در بنبست قرار داشت و دستگاه دولتي دو بهانه داشت ، يكي اينكه ميگفت قوانين قبل از پيروزي نهضت ملي بايد اصلاح بشوند و از طريق مجلس نميشود آنها را اصلاح كرد و بايد دولت اختيارات داشته باشد . دوم اينكه ميگفت دولت بايد براي حل مساله نفت اختيارات داشته باشد و بدون اين اختيارات نميتواند مساله نفت را حل كند كه هر دوي اينها برخلاف اصل تفكيك قوا بود .
من در يكي از نوشتههايم ياآدور شدهام نامهاي كه آيتا . . . كاشاني نوشته است به نظر من در تاريخ حقوق ايران بيمانند است . نامهاي در اين حد از شيوايي در دفاع از حقوق مردم و صيانت از اصول قانون اساسي تاكنون در نوشتهها و اسناد تاريخ ايران نديدهام و به دليل ارزش تاريخي و دفاع سرسختانه از اصل تفكيك قوا ، آن را برايتان ميخوانم :
بسماللّه الرحمن الرحيم
مجلس شوراي ملي شَيَدَاللّهُاَركانَه
به حكم محكم قرآن مجيد كه بهترين رهنماي خلق جهان است و نعمت اسلام كه به مرحمت باري تعالي بر جامعه بشريت جهاني ارزاني گرديده و دستور متقن حضرت خيرالانام كه امر و مقرر است بر ودايع و سپردههاي مردم ، طريق امانت ملحوظ گردد و در جميع احوال همگي خداي را حاضر و ناظر دانسته و از مَناهي و خيانت احتناب نموده و طريق رستگاري را بپيماييم . بر حسب وظيفه ديانتي خود و سمت رياست مجلس شوراي ملي كه بنابه اصرار آقايان نمايندگان عهدهدار ميباشم بايد به اطلاع برسانم : ملت ايران در اثر كوششهاي فراوان و فداكاريهاي بسيار و دادن تلفات بيشمار ، بر طبق قانون اساسي مورخ ۱۴ ذيقعده ۱۳۲۴ داراي حقوقي است كه حفظ و صيانت آنها به عهده نمايندگان محترم است و آقايان هم به نگهداري آن ، با خداي خود طبق قسمنامهاي كه در اصل ۱۱ قانون اساسي مندرج است ، عهد و پيمان بستهاند . چون در اصل ۲۷ متمم قانون اساسي ، حق قانونگزاري به عُهده مجلس شوراي ملي محول گرديده است و قوه قضائيه ، به عُهده محاكم شرعيه در شرعيات و محاكم عدليه در عرفيات و اجراي قوانين بر عُهده هيات دولت و قوه اجرائيه گذارده شده و در اصل ۲۸ ، قواي مزبور را براي هميشه از يكديگر ممتاز و منفصل نموده است و تخلف از اصول مزبور كه روح قانون اساسي و حكومت مشروطه است ، تمكين در برابر حكومت خودسري و تسليم به مطلقالعناني و مخالف صريح قانون اساسي است كه نگهداري آن را نمايندگان محترم مجلس در برابر خداي بزرگ و ملت ايران قسم ياد كردهاند ، بنابر وظيفه محوله از طرف خلق فداكار ايران به نمايندگي مجلس و تفويض سمت رياست مجلس به اينجانب از طرف نمايندگان مجلس ، لزوماً بالصراحه اعلام ميكنيم كه لايحه اختيارات تقديمي آقاي دكتر مصدق نخست وزير به مجلس شوراي ملي مخالف و مُباين اصول قانون اساسي و صلاح مملكت و دولت است و با اين وصف ، مجلس شوراي ملي نميتواند چنين لايحهاي را كه مخالفت صريح با قانون اساسي دارد و موجب تعطيل مشروطيت و ناقض اصول ۱۱ ، ۱۳ ، ۲۴ ، ۲۵ و ۲۷ از قانون اساسي و اصول ۷ ، ۲۷ و ۲۸ متمم آن است و در حقيقت با عدم رعايت قوانين مرقومه ، مملكت به حالت ديكتاتوري برميگردد و از طرفي حدود اختيار نمايندگان مجلس شوراي ملي ، در حدود وكالتي است كه به موجب قانون به آنها واگذار شده حق واگذاري قانونگزاري را به غير ندارند و روشن است چنين عملي فاقد ارزش قانوني است ، بناء علي هذا به دستور صريح قانون قدغن مينماييم كه از طرح آن در جلسات علني مجلس خودداري شود و نميتواند چنين لايحهاي جزء دستور قرار گيرد و اشتباهي نيز كه در گذشته نمايندگان محترم كردهاند دليل و مجوز تكرار آن نيست . از راه علاقه و صلاحانديشي ، به آقاي نخستوزير هم توصيه ميكنم راهي را كه براي ريشهكن كردن آثار استعمار و موفقيت در امر حياتي نفت در پيش داريم و فقط با تمسّك به حبلالمتين خداوندي و حفظ سنن مشروطيت و قانون و رعايت حقوق عامّه ملت ايران ميسر است و اقدامات لازمه براي انجام و تصفيه موضوع نفت كه مورد پشتيباني و كمك كامل اينجانب و مجلس شوراي ملي و ملت شرافتمند ايران است ، به هيچ وجه ارتباطي با اختيارات غيرقانوني ندارد و بالعكس تخلف از قانون اساسي و تجاوز به حقوق مردم ، به مقاومت ملت ايران منتهي ميگردد و ما را از راه جهاد بزرگي كه عليه دولتهاي استعماري در پيش داريم ، باز ميدارد . بزرگي دولتها و قدرت آنها در احترام به قوانين است و همه بايد در برابر عظمت آن زانو زده و فكر قانونشكني را از خود دور بدارند . در ادوار گذشته هم خود ايشان همواره مويد اين نظر و معترف به اين رويه بودهاند . بايد با مردم بود تا در آغوش قدرت ، توانايي و پشتيباني آنان ، به نتيجه اصلي مبارزه عليه استعمار و نجات مملكت توفيق حاصل آيد و مجبورم كه به استحضار جناب ايشان برسانم تا موقعي كه اينجانب وظيفهدار رياست مجلس شوراي ملي هستم ، اجازه طرح نظير اين لوايح را كه مخالفت صريح با قانون اساسي مملكت دارد در مجلس جايز نميدانم » .
اين نامهاي است كه در ۲۷ دي ماه ۱۳۳۱ به مجلس شوراي ملي نوشته شده و داستان شگفتانگيز نهضت ملي ايران است ، همين گونه كه در اين نامه ملاحظه ميكنيد . از نظر اصول قانون اساسي ، در اينكه يك دولت نميتواند از مجلس ، اختيار قانونگزاري بگيرد جاي بحثي نيست ولي شرايط سياسي به گونهاي به وجود آمده بود كه زنجيرهاي از اعتصابات در شهرهاي گوناگون راه انداخته شد . حزب توده كه در آن هنگام حزب بسيار نيرومندي شده بود ، با تمام قوا درصدد پشتيباني از لايحه اختيارات برآمد كه اين هم از رازهاي تاريخ نهضت ملي است . دولت با يك تصويبنامه غيرقانوني ، روند برگزاري انتخابات مجلس هفدهم را در ميانه كار متوقف ساخته بود و اين مجلس تنها داراي ۷۹ نماينده از ۱۳۶ نماينده مقرر در قانون بود و همين امر مجلس را زير نفوذ دولت درآورده بود . از ۶۷ نماينده حاضر در جلسه ، ۵۹ تن به انتقال اختيار قانونگزاري از مجلس به نخستوزير راي دادند . با تصويب اين لايحه ، شخص نخستوزير يعني مصدق جانشين مجلس شوراي ملي شد و هر چه را اراده ميكرد و يا مشاوران او پيشنهاد ميكردند با يك امضا ، لباس قانون ميپوشيد . كشور به دوران شاهان قاجار بازگشت و اصل تفكيك قوا از نظام سياسي كشور برچيده شد . رهنمودهاي حكيمانه بزرگاني چون : جان لاك ، منتسكيو ، مديسون و جفرسن كه زيربناي نظام مردمسالاري و مشروطيت بودند همه بر باد رفت . رهنمودهاي روشن و پرمغز و دفاع سرسختانه آيتاللّه كاشاني از اصل تفكيك قوا و قانون اساسي در ميان فشارها و جو سنگين رواني و سياسي موجود و سست عنصري اكثريت نمايندگان مجلس ناكام ماند . اين در حقيقت بزرگترين ضربهاي بود كه در آن زمان به مشروطيت و به نهضت ملي ايران وارد شد و به اعتقاد من ثمره آن در ۲۸ مرداد سال ۱۳۳۲ ظاهر شد . به اين موضوع كه البته جالب توجه و يكي از بحثهاي مهم تاريخ حقوق ايران است كمتر پرداخته شده است .
در كنفرانسي كه در خرداد ماه سال جاري در دانشگاه آكسفورد برگزار شد ، مقالهاي در زمينه رويدادهاي تير و مرداد سال ۱۳۳۲ ارائه كردم كه در آن حلقههاي زنجير توطئه انگليس در ايران را نشان دادم و اعتقاد من اين بوده و هست و اكنون به گونه دقيق ميتوانم بگويم كه تمام اين جريانها از سوي دولت انگليس طرحريزي شده بود و مداخله دولت انگلستان ، در عمل موجب شد كه مجلس و قانون اساسي از اعتبار و پويايي افتاده و توانستند موجبات انتقال قدرت را به شيوه بسيار مرموزي از مصدق به زاهدي فراهم سازند .
اينها مباحثي بود كه ما در زمينه سابقه تاريخي كرديم ولي ميخواهم در اين مرحله نتيجهگيري كنم كه بسنده نيست اصول قانون اساسي فقط در يك مجموعهاي درج شده باشد . جامعه بايد مدافع اصول قانون اساسي باشد . يعني اگر كشورهايي مانند انگليس ، فرانسه و امريكا را در نظر بگيريد ، از زماني كه اصل تفكيك قوا را پذيرفتند ديگر هيچ گاه به آن تجاوز نشد و به غير از يك مورد خيلي محدود كه در فرانسه ، زمان ناپلئون و به دنبال هرج و مرجي كه به وجود آمده بود واقع شد ، در دوران دويست سال گذشته هيچ نخستوزير يا رييس جمهور به خودش اجازه نداده است كه اصل تفكيك قوا را مورد تهديد قرار بدهد چرا ؟ براي اينكه در اين كشورها جامعه ، مردم و نمايندگان مجلس ، مدافع اصول قانون اساسي هستند در حالي كه در كشور ما قانون اساسي بيپناه است . مردم ايران و حتي حقوقدانان آن چنان كه بايد مدافع قانون اساسي نيستند . در موارد بحراني ، اكثريت به سوي قدرت ميروند نه به جانب اصول و مباني حقوق بشر و بايد به اين نقطه ضعف اعتراف كنيم و تا زماني كه اين نقطه ضعف برطرف نشود ، اميدي نميتوان داشت كه اين اصول در جامعه « نهادينه » بشوند و در نتيجه زورمندان نتوانند اين اصول را به عناوين گوناگون مورد تجاوز قرار بدهند .

بخش سوم ـ لايحه اختيارات آقاي خاتمي
در بخش سوم ، بحث من در زمينه اصل تفكيك قوا در قانون اساسي كنوني است كه اجمالاً اشاره كردم در اصل ۵۷ و بعد از آن ، اصل تفكيك قواي مقننه ، قضائيه و مجريه زيرنظر ولايت امر و امامت امت پذيرفته شده و گفته شده است اين قوا مستقل از يكديگرند : اصل ۵۷ قوه قضائيه ، اصل ۶۰ قوه مجريه اصل ۶۱ مربوط است به قوه قضائيه . صرفنظر از ابهامهايي كه در اين قانون اساسي وجود دارد از جمله پيشبيني مجمع تشخيص مصلحت نظام كه به نحوي در كار قانونگزاري دخالت ميكند و ميتوانيم بگوييم اينها به روشني به قانون اساسي و اصل تفكيك قوا آسيب رسانده است ، به هر حال در اين قانون اساسي ، چيزي به عنوان تفكيك قوا وجود دارد و بايد از آن پاسداري بشود .
اما بحثي كه هست اين است كه به اعتقاد من ، لايحهاي كه اخيراً به مجلس داده شده ، خود دربر گيرنده مواردي از نقض اصل تفكيك قواست . نخست آنكه اين لايحه در مقام اصلاح مواد فصل دوم « قانون تعيين حدود و وظايف و اختيارات و مسووليتهاي رييس جمهور » مصوب سال ۱۳۶۵ است و نكته مهم اين است كه قانون سال ۱۳۶۵ كه اين لايحه جديد در چارچوب اصلاح آن تقديم شده است ، به اعتقاد من اصلاً وجود خارجي ندارد .
براي اينكه در ماده يك لايحه تقديمي آمده است : متن زير به ذيل ماده ۱۳ اضافه ميشود و ماده ۱۳ قانون سال ۱۳۶۵ مربوط به اختلافات ميان نخستوزير و رييسجمهور است و چون در آن زمان اين دو مقام مستقل و جداي از يكديگر بودند و همين امر منشا بروز اختلافات دائمي ميان رييس جمهور و نخستوزير وقت بود ، لايحهاي براي تنظيم روابط نخستوزير و رييس جمهور تقديم شد و ماده ۱۳ آن تماماً مربوط است به روابط نخستوزير و رييس جمهور . از هنگامي كه در سال ۱۳۶۸ ، قانون اساسي بازنگري و پست نخستوزير حذف شد اين قانون و به خصوص ماده ۱۳ آن يك قانون مرده محسوب ميشود و به همين دليل من در شگفتم چگونه يك دستگاه دولتي لايحهاي ميدهد و در آن مادهاي را به يك مادهاي كه مرده است الحاق ميكند . زيرا اگر مادهاي موضوعاً منتفي شد ، ديگر وجود ندارد كه ما بخواهيم چيزي را به آن الحاق كنيم . اين اولين اشكال لايحه است كه در مقام احياي قانون پيش گفته برآمده است كه ديگر محتوايي برايش باقي نمانده است .
ايراد دوم ، عنوان لايحه است . اختيارات و مسووليتهاي رييس جمهور اساساً بايد در قانون اساسي تعيين بشود . چه در قانون اساسي ما و چه در قانون اساسي فرانسه يا امريكا ، اختيارات هر يك از قواي سه گانه از جمله رييس جمهور پيشبيني شده است . بنابراين با قانون عادي نميشود براي رييس جمهور تعيين اختيار كرد و من مكرر گفتهام : مجلس ، نَه ميتواند اختيارات رييس جمهور را افزايش بدهد و نَه ميتواند چيزي از آن بكاهد و به اعتقاد من تقديم يك لايحه به مجلس براي تعيين اختياراتي براي رييس جمهور ، برخلاف اصل تفكيك قواست زيرا تعيين اختيارات هر سه قوه در شان قانون اساسي است .
سومين نكته اين است كه در كشورهايي كه رييس جمهور با راي مستقيم مردم انتخاب ميشود قاعده برابري رييس جمهور و قوه مقننه وجود دارد . رييس جمهور برگزيده مردم است و قوه مقننه نيز برگزيده مردم است . بنابراين قوه مقننه حق ندارد براي رييس جمهور انشاي حق يا تكليف بكند . چون قوه مقننه ميتواند براي گروه زيردست خودش اقدام كند ولي براي رييس جمهور كه همسنگ و همتراز قوه مقننه است ، اين قوه نميتواند نه تكليفي برايش ايجاد كند و نه تكليفي را از او سلب كند . بنابراين دولت كه اين لايحه را به مجلس داده در واقع از شان رييس جمهور كاسته و مجلس كه خواسته است اختياري به رييس جمهور بدهد ، خود را بالاتر از رييس جمهور در نظر گرفته و اين برخلاف قاعده برابري رييس جمهور و قوه مقننه است .
ايراد چهارم لايحه اين است : در ماده ۲ لايحه مسائل بسيار مبهمي پيشبيني شده كه اين گونه لوايح مبهم شايسته تقديم به قانونگزار نيست و هر كلمه ميتواند منشا اختلاف و درگيري باشد . اما يك نكته آن بسيار مهم است و آن اين است كه به رييس جمهور اجازه داده دستور توقف تصميمات و اقدامات انجام شده برخلاف قانون اساسي را صادر كند و البته منظور اقدامات خلاف قانون اساسي در قوه مقننه ، مجريه و قضائيه است كه اين به گونه آشكار برخلاف اصل تفكيك قوا است . چون رييس جمهور نميتواند روند كار قوه مقننه را متوقف كند . حتي اگر فرضاً طرح يا لايحهاي كه برخلاف قانون اساسي است در دستور كار مجلس باشد ، رييس جمهور حق ندارد آن را متوقف كند ، چون قانون اساسي ، شوراي نگهبان را پيشبيني كرده و اگر خلاف قانون اساسي است ، شوراي نگهبان بايد كنترل كند و مصوبه مجلس را رد كند . بنابراين رييس جمهور نميتواند روند قانونگزاري را در كشور ، به هيچ عنوان متوقف كند و اين خلاف اصل تفكيك قواست .
در مورد قوه قضائيه هم به همين ترتيب رييس جمهور نميتواند جلو اجراي احكام دادگاهها را بگيرد . اگر يك حكم قطعي از دادگاه صادر شده ولو اينكه حكم برخلاف قانون اساسي باشد ، رييس جمهور حق ندارد اجراي آن را متوقف كند . اساساً لازمالاجرا بودن احكام دادگاهها يكي از اصول مهم هر نظام دموكراسي است و به همين جهت در ماده ۸ قانون آييندادرسي مدني دادگاههاي عمومي و انقلاب آمده است : « هيچ مقام رسمي يا سازمان يا اداره دولتي نميتواند حكم دادگاه را تغيير بدهد يا از اجراي آن جلوگيري كند مگر دادگاهي كه حكم صادر كرده يا مرجع بالاتر ، آن هم در مواردي كه قانون معين نموده باشد » . بنابراين ، اينكه رييس جمهور مجاز باشد كه اجراي حكم يا تصميمات دادگاهها را در هر مرحلهاي متوقف كند ، برخلاف اصل استقلال قاضي در تصميمگيري است و اساساً قوه قضائيه بايد از قوه مجريه جدا باشد تا قوه مجريه نتواند سلطهاي بر قوه قضائيه به دست آورد .
نكته ديگر اين است كه : در تبصره يك ماده ۱۴ لايحه تقديمي به مجلس ، به رييس جمهور اجازه داده شده است در مورد احكامي كه به نظر او برخلاف قانون اساسي است يك شعبه خاص در ديوان عالي كشور تشكيل بدهد . به دلايل گوناگون اين شعبه خاص ، برخلاف استقلال دادگستري است . براي اينكه اولاً سازمان دادگستري بايد طبق يك قانون از پيش تعيين شده باشد كه سلسله مراتب دادگاهها در آن معلوم شده و ارجاع يك پرونده به هر شعبه نيز براساس يك نظم از پيش مشخص شده انجام گيرد . به بياني بهتر ، هر گونه دادگاه ويژه ، چه در سطح دادگاههاي نخستين ، دادگاههاي تجديدنظر ، دادگاههاي كيفري يا ديوان عالي كشور برخلاف اصول دادرسي عادلانه است ، چون دادگاه ويژه مجالي براي اعمال نفوذ ايجاد ميكند و روي همين مبنا ممنوع بودن تاسيس هر گونه دادگاه ويژه از اصول به رسميت شناخته شده جهاني در دادرسي عادلانه است . شگفتآور است كه رييس جمهور درصدد تاسيس يك دادگاه ويژه در ديوان كشور باشد و اين هم مورد ديگري است كه به اعتقاد من مجموع اين لايحه را زير سوال ميبرد .
افزون بر آن از جهت اينكه اين لايحه برخلاف اصل تفكيك قواست مجلس نميبايست آن را اعلام وصول كند و اين لايحه را در دستور كار مجلس قرار بدهد . براي اينكه لايحهاي كه به طور آشكار اصول قانون اساسي را زير پا ميگذارد ، مجلس در مورد آن چه بحثي ميخواهد بكند ؟ هيات رييسه مجلس ، نامهبر نيست ، هيات رييسه مجلس طبق قانون اساسي و براساس آئيننامه داخلي مجلس ، وظايف معيني دارد و اگر لوايحي به طور آشكار خلاف قانون اساسي است بايد از اعلام وصول آنها خودداري كند و در دستور كار مجلس قرار ندهد و به دولت برگرداند . متاسفانه اين لايحه اعلام وص و ل شده ، در دستور كار قرار گرفته و شور اول آن نيز تصويب شده است و اين وضعيتي است كه ما اكنون در مورد اين لايحه با آن روبرو هستيم و من كليات را به گونه خيلي كوتاه گفتم و اگر پرسشهايي باشد آماده پاسخگويي هستم .

پرسش و پاسخ
شما فرموديد در قانون اساسي امريكا به اصل تفكيك قوا تصريح شده است و در عين حال مواردي را هم براي اينكه آن قوا بتوانند يكديگر را كنترل كنند پيشبيني كرده است و به عنوان نمونه اشاره كرديد به اينكه در امريكا رييس جمهور ميتواند مصوبات كنگره را وتو كند و كنگره هم ميتواند انتصابات رييس جمهور را وتو كند يا عهدنامههاي بينالمللي را تصويب نكند يا رد كند . حالا من نميدانم ، مقوله لايحهاي كه رييس جمهور ايران به مجلس داده و چيزهايي در آن پيشبيني شده است آيا قابل قياس با آنچه جنابعالي مثال زديد نميتواند باشد ؟
به نكته خوبي اشاره كرديد ، مساله كنترل و توازن بحث جالبي است و در قانون اساسي ما هم وجود دارد ولي كنترل و توازن را بايد خود قانون اساسي پيشبيني كند . مانند اينكه اصل ۸۰ قانون اساسي ما ميگويد : « دادن و گرفتن هر گونه وام و كمكهاي داخلي و خارجي بدون عوض از طرف دولت بايد با تصويب مجلس شوراي اسلامي باشد » .
در واقع يك كنترل جدي را از طرف قوه مقننه روي قوه مجريه به وجود آورده است . متاسفانه اصل ۸۰ سالهاست مطلقاً رعايت نميشود و دولت به عناوين مختلف وام داخلي و خارجي ميگيرد و مجلس عملاً كنار گذاشته شده است . همچنين اينكه رييس جمهور بخواهد يك شعبهاي در ديوان عالي كشور ايجاد كند كه جلو احكام خلاف قانون اساسي را بگيرد . تشكيل اين شعبه خاص ، همانطور كه عرض كردم برخلاف استقلال دادگستري است و دلايل آن را هم برشمردم . من هم قبول دارم كه احكام خلاف قانون اساسي فراواني صادر ميشود . اگر يك آمار در مورد احكام صادره از دادگاههاي دادگستري گرفته شود ، شايد حدود يك سوم احكامي كه از دادگاهها صادر و قطعي ميشوند خلاف قانون اساسي باشد ، اگر فرض كنيم در سال پانصد هزار راي قطعي از دادگاهها صادر ميشود كه البته ما نميدانيم و چه بسا خيلي بيشتر باشد ، در اين صورت حداقل صد ، تا دويست هزار راي خلاف قانون اساسي صادر ميشود و رييس جمهور كه خيلي علاقهمند به اجراي قانون اساسي است ميخواهد با اين صد هزار راي چه كار كند ؟ آيا شدني است كه ما اينها را به يك شعبه ديوان عالي كشور بدهيم و بگوييم به اين صد هزار راي رسيدگي كن ؟ مسلماً اين روش غيرمنطقي است . غيرعملي است . اگر اشكال در قوه قضائيه است بايد قوه قضائيه را اصلاح بنيادي كرد نه اينكه اختيارات قوه قضائيه را به دست رييس جمهور داد زيرا اصل تفكيك قوا بايد حفظ بشود .
من بر اين باورم كه رييس جمهور حقيقتاً به دنبال جلوگيري از احكام خلاف قانون اساسي نيست . تجربه گذشته نشان داده است كه هر وقت ياران رييس جمهور به مشكل برخوردهاند ، به دنبال اين بودند كه يك جوري اينها را از قيد دادگاهها نجات بدهند و منظورم فقط آقاي خاتمي نيست . آن زماني هم كه آقاي رفسنجاني روي كار بود ، هنگامي كه كرباسچي در معرض محاكمه قرار گرفت و حكم محكوميت او صادر شد تلاش زيادي از سوي رييس جمهور وقت شد كه در ديوان كشور حكم محكوميت كرباسچي را نقض بلاارجاع كنند و اين نشان ميدهد كه هدف از اين موضوع فقط آن موارد خاص است و يك وقت شما گمان نكنيد كه از اين شعبه خاص ، مردم و دادخواهان بهرهمند خواهند شد و يا جلو احكام خلاف قانون اساسي گرفته ميشود . در وضعيت موجود ، اين دستگاه دادگستري نميتواند دادرسي عادلانه را براي جامعه ايراني تضمين كند ولي راه چاره اين نيست . راه اين كار به هر حال در ايران تجربه شده است . روزگاري در دادگاهها ، نابساماني وجود داشت رضا شاه آمد فرد لايقي را به نام علياكبر داور انتخاب كرد . او را مورد حمايت قرار داد و با كوششهاي داور به عنوان وزير دادگستري ، سرانجام در طول زمان ، دادگستري ما تا حدودي با دادگستري كشورهاي پيشرفته جهان همتراز شد . بنابراين بايد روشي براي اصلاح دادگستري امروز ايران انتخاب شود كه با حفظ اعتبار اصل تفكيك قوا و احترام مجلس ، كار به نتيجه برسد و از اين راههاي خلاف قانون اساسي هيچ نتيجهاي به دست نخواهد آمد .
همان گونه كه اشاره فرموديد ايرادات فراواني به لايحهاي كه دولت به مجلس ارائه داده وارد است و مواردي از آن ايرادات را هم بيان فرموديد . به هيچ عنوان لايحه مزبور به لحاظ حقوقي قابل دفاع نيست . گرچه در طي اين مدت ، در مجامع گوناگون و رسانهها از اين لايحه دفاع شده است ، اما سوالي كه من عليرغم اعتقاد به اينكه اين لايحه صددرصد مخالف اصولي از قانون اساسي است دارم اين است كه اشاره فرموديد به عنوان قانون سال ۱۳۶۵ با تعبير اينكه لايحه ارائه شده اصلاحيهاي است بر همان قانون و بيان داشتيد به عنوان لايحه نيز ايراد وارد است به دليل اينكه مسووليتها و وظايف و اختيارات رييس جمهور اساساً در قانون اساسي تعيين ميشود و نه در قوانين عادي ، ما در اصل ۱۲۲ قانون اساسي داريم كه : « رييس جمهور در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب قانون اساسي يا قوانين عادي به عهده دارد در برابر ملت و رهبر و مجلس شوراي اسلامي مسوول است » آيا ما نميتوانيم از منطوق اين اصل يا حتي روح ساير قوانين دريابيم كه طبق قوانين عادي هم ميتوان وظايف يا مسووليتهايي را به عهده رييس جمهور قرار داد ؟ منتها نكته قابل تامل اين است كه وظايفي كه قوانين عادي برعهده رييس جمهور قرار ميدهد لزوماً بايد مبتني بر اصول قانون اساسي باشد و به تعبير ديگر اصل تفكيك قواي به رسميت شناخته شده در قانون اساسي ما را نقض نكند . اين يك نكته بود كه اگر ممكن است در مورد آن توضيح بفرماييد و بحث ديگر هم وجود دارد و آن اين است همان گونه كه آگاهي داريد از چند سال پيش هياتي به نام « هيات نظارت و پيگيري قانون اساسي » ، از سوي رييس جمهور تشكيل شده است ميخواستم بدانم شما با توجه به قانون اساسي ، اين هيات را چگونه ارزيابي ميكنيد ؟ و در ارتباط با اصل ۱۱۳ كه ميگويد : « پس از مقام رهبري ، رييس جمهور عاليترين مقام رسمي كشور است و مسووليت اجراي قانون اساسي و رياست قوه مجريه را جز در اموري كه مستقيماً به رهبري مربوط ميشود به عهده دارد » ، آيا شما قيد مباشرت را به موجب اين اصل براي رييس جمهور قايل هستيد يا خير ؟ و به بياني ديگر آيا رييس جمهور بايد مباشرتاً اين اصل را اعمال كند يا ميتواند كلاً يا بعضاً اعمال آن را به ديگري تفويض كند ؟
در اصل ۱۲۲ مورد اشاره جنابعالي نكته بسيار مهمي وجود دارد و آن اين است كه رييس جمهور را در برابر مجلس مسوول شناخته است و من اشاره كردم در كشورهايي كه اصل برابري رييس جمهور و قوه مقننه شناخته شده است ، نبايد رييس جمهور را در برابر مجلس مسوول شناخت چون هر دو برگزيده مردم هستند . فرضاً در فرانسه كه وزرا يا نخستوزير را در برابر مجلس مسوول ميدانند . مجلس هيچ گاه نميتواند ژاك شيراك را به عنوان تخلف تعقيب كند يا از او مسووليت و حسابرسي بخواهد . به اعتقاد من در نگارش اصل ۱۲۲ دقت كافي نشده است و نويسندگان اين قانون اساسي چه در مجلس خبرگان و چه هنگام بازنگري آن افراد متخصص نبودهاند . اصل ۱۲۲ از نظر اصول كلي داراي اشكال است و موارد ديگري هم از اين قبيل در اين قانون اساسي پيدا ميشود .
اما اين اصل هم نميتواند به اين ترتيب تفسير بشود كه قوه مقننه بتواند اختيارات رييس جمهور را افزايش بدهد يا كم بكند . چون عبارت به كار رفته در اين اصل ميگويد : رييس جمهور در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب قانون اساسي يا قوانين عادي به عهده دارد . . . ، يعني مثلاً قانون بودجه كه يك قانون عادي است يا قوانين عادي ديگر فرضاً مقرراتي براي حفظ محيط زيست تعيين ميكنند كه مسووليت آنها متوجه رييس جمهور است و در اين زمينهها بايد پاسخگوي مجلس باشد و منظور از آن اين نيست كه قوه مقننه بتواند اختيارات رييس جمهور را از حدود مقرر در قانون اساسي ، بالا و پايين ببرد . تفسير من از اصل ۱۲۲ اين است . بنابراين اعتقادم اين است كه مجلس در مورد رييس جمهور و قوه قضائيه حق قانونگزاري ندارد . متاسفانه قانون ديگري هم در زمينه وظايف و اختيارات رييس قوه قضائيه داريم كه سال ۱۳۷۸ تصويب شده است . اين قانون هم برخلاف قانون اساسي است و ضمن اينكه در پنج ماده تدوين شده ولي انبوهي از ايرادات را در خود جمع كرده است . براي اينكه مجلس عملاً اقدام به تصويب قانوني كرده است كه هيچ پايگاهي در قانون اساسي ندارد .
بنابراين مجلس نميتواند نه در مورد رييس جمهور و نه در مورد رييس قوه قضائيه قانونگزاري كند ولي مجلس ميتواند فرضاً قانوني تصويب كند كه بگويد آيين دادرسي كيفري بايد به اين ترتيب باشد و با وجود اين كه با اين قانون براي قوه قضائيه عملاً اختيارات و تكاليفي به وجود ميآورد ولي اين اختيار و تكليف در زمره تكاليف قانون اساسي به شمار نميآيد .
اما در مورد نكته دوم راجع به هيات نظارت و پيگيري كه اين نيز پرسش به جايي است . نخستين مساله اين است كه رييس جمهور ، اين هيات را در آغاز دوره رياست جمهوري خود تعيين كرد و اكنون دارد قانون آن را به مجلس ميدهد كه در واقع جنبه قانوني پيدا كند . پرسش اين است كه اين هيات پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي اگر قانون لازم دارد ، تاكنون خلاف قانون بوده است . در دوراني كه رييس جمهور قانوني در اختيار نداشته اين هيات بر چه پايهاي به وجود آمده است ؟
مسلماً اين هيات هزينههايي كرده ، نامهنگاريهايي انجام داده و اقداماتي به عمل آورده است و اينها همه بدون مجوز قانوني بودهاند . براي اينكه قوه مجريه براي هر اقدامي كه بخواهد انجام بدهد بايد مجوز داشته باشد .
به باور من آقاي رييس جمهور حق انتخاب چنين هياتي را ندارد و مجلس هم نميتواند اختيار تشكيل چنين هياتي را به رييس جمهور بدهد . ظاهراً مستند انتخاب اين هيات اصل ۱۱۳ قانون اساسي است ، در حالي كه اختيارات رييس جمهور قائم به شخص رييس جمهور است و حق تفويض اين اختيارات را ندارد . زيرا غيرقابل تفويض بودن اختياراتي كه به موجب قانون اساسي به مقامات واگذار ميشود يك قاعده كلي است و همان گونه كه رييس قوه قضائيه نميتواند اختياراتش را تفويض كند ، رييس مجلس هم نميتواند اختيارات خود را تفويض كند ، رييس جمهور هم بايد شخصاً اختيارات خود را اعمال كند . رييس جمهور خود يك نماينده است و قلمرو نمايندگي او همه كشور است . به صراحت اصل ۸۵ كه سمت نمايندگي قائم به شخص است و قابل واگذاري به ديگري نيست ، وظايف رييس جمهور هم قابل واگذاري به غير نيست و در نتيجه اين هيات اگر بخواهد صاحب اختياري بشود ، صاحب شخصيت حقوقي بشود ، بتواند امضايي بكند ، همه اينها برخلاف اصل ۱۱۳ قانون اساسي و برخلاف اصل غيرقابل انتقال بودن اختيارات رييس جمهور است . اين هم توضيحي بود كه در مورد اين هيات ميتوان داد .
البته اين را هم ميتوانم اضافه كنم كه اساساً انتخاب اين هيات كار بيهودهاي است . براي اينكه رييس جمهور ، هيات دولت را در اختيار دارد ، هيات دولت مركب از هيات وزيران است و هر وزيري بر يك بخش مهمي از دستگاههاي كشور ، اشراف دارد . رييس جمهور ميتواند براي هر يك از امور ، مشاوري داشته باشد و با هر حقوقداني مشورت كند . بنابراين به انتخاب يك هيات نيازي ندارد . ضمن اينكه موارد تخلف از قانون اساسي ، در كشور ما پنهان نيست يعني اگر به من واگذار بشود ، ميتوانم ظرف يك هفته ، ليست بلندبالايي از موارد تخلف از قانون اساسي فراهم كنم . به ديگر سخن ، تخلفات از قانون اساسي چيزي نيست كه پنهان باشد و يك هياتي برود و كاوش كند ، تلاش كند و آنها را با استفاده از ذرهبين بيابد . اگر واقعاً حسن نيت وجود داشته باشد اين تخلفات آشكار است و من اعتقاد دارم بيشتر اين تخلفات در ارتباط با قوه مجريه است و البته اين به آن معنا نيست كه در مجلس و در قوه قضائيه تخلف نيست ، آنجا هم تخلف فراوان است ولي چون پول و ثروت مملكت در اختيار قوه مجريه است ، بيشترين تخلفات در قلمرو اين قوه صورت ميگيرد .
يك نكته ديگري هم در پرسش شما وجود داشت و آن اين بود كه پس اين اصل ۱۱۳ چه ميخواهد بگويد ؟ اين هم نكتهاي است كه با وجود اين كه در راديو ، تلويزيون و روزنامهها درباره آن بحث شده ولي به نظر من بحث جداگانهاي در مورد آن ضرورت دارد . اين لايحهاي كه تقديم شده ، هيچ ربطي به اصل ۱۱۳ ندارد يعني نكاتي كه در اين لايحه آمده ، اصلاً مرتبط با اصل ۱۱۳ نيست . در حالي كه هر قانون عادي بايد به اصول قانون اساسي متكي باشد بعداً عرض خواهم كرد كه چرا اصل ۱۱۳ مضمون ديگري دارد و اين لايحه با آن بيارتباط است .
من سوالي دارم از مسوولان مركز پژوهشهاي مجلس كه در جلسه حضور دارند اگر سوال من قابل پاسخ دادن باشد ممنون ميشوم كه پاسخ آن را بشنوم : يكي از وظايفي كه مركز پژوهشهاي مجلس به عهده دارد ، اين است كه نظرات تخصصي و مشورتي راجع به هر يك از طرحها و لوايح را به مجلس ارائه دهد . من ميخواستم بدانم آيا نظر مركز پژوهشها در خصوص اين لايحه كسب شده يا نه و نظر تخصصي اين مركز درباره اين لايحه چه بوده است ؟
مدير دفتر مطالعات حقوقي : عرض كنم كه جلسات متعددي در داخل مركز با شركت مدعويني از بين اساتيد فن برگزار شده و نظرات مكتوبي هم دريافت گرديده است و تاكنون يك گزارش حاوي نظرات حقوقدانان درخصوص مفاد لايحه تقديم نمايندگان شده و هفته گذشته هم در جلسه كميسيون اصلي ( كه كميسيون مشترك است ) توزيع گرديد . ساير دوستان در مركز هم در مورد ابعاد سياسي و اجتماعي قضيه كار كردهاند و گزارشهاي آنان در حال نهايي شدن و تدوين است و هفته آينده براي مجلس ارسال خواهد شد .
در مورد نظر تخصصي مركز در مورد لايحه ، نميتوانيم جمعبندي كلي ارائه كنيم چون نظرهاي جمعآوري شده ، به دو دسته كلي قابل تقسيم است : يك دسته مانند آقاي دكتر كاشاني لايحه را به كل خلاف قانون اساسي ميدانند . دسته دوم كساني هستند كه اصل لايحه را پذيرفتهاند اما ملاحظاتي براي اصلاح آن دارند و چون براي ما جمعبندي و نهايي كردن اين ديدگاهها دشوار بود ، ترجيح داديم در اين مقطع نظرها را به طور خام به نمايندگان اعلام بكنيم تا انتخابكننده ، خودشان باشند و ما هم احياناً در فرصت مناسبي به يك جمعبندي كلي برسيم . حالا اجازه بدهيد من هم نكته مورد نظر خود را مطرح كنم .
من ميخواهم دو مطلب را عرض كنم و نقطهنظر جنابعالي را در مورد آنها بدانم . تلقي من اين است كه بحث تفكيك قوا در قانون اساسي ما به عنوان يك اصل مطلق پذيرفته نشده باشد و شايد يك نوع پارادوكس ( Paradox ) در قانون اساسي ما باشد . علتش هم اين است كه در قانون اساسي فرض بر اين است كه اين سه قوه مستقل هستند اما در عين حال زير نظر رهبري فعاليت ميكنند . در بُعد تقنين ميبينيم قانون اساسي در كنار مجلس مواردي را پيشبيني كرده است مانند مجمع تشخيص مصلحت و عملاً استثنا ميگذارد به اصل انحصار تقنين يا موردي كه با استناد به اصل ۱۱۰ قانون اساسي ايجاد شده مثل شوراي عالي انقلاب فرهنگي كه باز هم نوعي استثنا بر انحصار تقنين است .
در بحث نظارت پارلماني ، شما مستحضر هستيد از نظارت پارلماني مجلس بر دستگاههاي عمومي كه تحت نظر رهبري هستند ، يا حتي مواردي كه غير از قوه مجريه است ، با خدشه و اِنْ قِلْتهايي همراه است .
عملاً به نظر ميرسد آن اصل مطلقي كه ما در باب تفكيك قوا در قانون اساسي ، در ذهن خودمان داريم با خدشه روبرو است يعني قانون اساسي اگرچه در اصل ۵۷ قواي سه گانه را به وضوح تفكيك ميكند اما در جمعبندي دچار مشكل است و نتوانسته اين تفكيك مطلق را بپذيرد و ما شاهد نوعي خدشهدار شدن آن اصل هستيم .
نكته دوم اين است كه در اصل ۱۱۳ مسووليت اجراي قانون اساسي به عهده رييس جمهور گذاشته شده است و طبيعتاً نميتوان از رييس جمهور انتظار داشت مسوول اجراي قانون اساسي باشد ولي نتواند در خصوص اجراي قانون اساسي در خارج از قوه مجريه اعمال نظارت بكند و به گمان من اگر گفته شود اين وظيفه رييس جمهور نيست ، عملاً باز با نوعي مشكل روبرو خواهيم شد كه چرا اساساً قانون اساسي مسووليت اجراي كل قانون اساسي را به عهده رييس جمهور گذاشته و اگر بپذيريم كه مسووليت اجرا به عهده رييس جمهور است ، در مكانيزم اجرا ، دچار مشكل هستيم و اگر بخواهيم اكتفا كنيم به اينكه رييس جمهور به ساير قوا تذكر بدهد ، اين چه ضمانت اجرايي خواهد داشت و اگر به اين قانع باشيم كه مردم مطلع بشوند ، مردم چگونه ميتوانند حقوق خودشان را اعمال كنند ؟ اگر ممكن باشد با عنايت به اين دو نكته ، نظر خودتان را در باب لايحه اعلام فرماييد .
همان گونه كه خود من هم اشاره كردم ، اصل تفكيك قوا به روشني در قانون اساسي ما پيشبيني نشده و وجود مجمع تشخيص مصلحت عملاً يك دخالت در قوه مقننه است . چه در آن بخشي كه از صلاحيتش خارج ميشود و قانونگزاري ميكند مثلاً تحت عنوان تعزيرات حكومتي ، مقررات ارزي و مواد مخدر يا اختلافات زن و شوهر و موارد طلاق كه مجمع تشخيص مصلحت موارد طلاق را تعيين ميكند ، اينها همه قانونگزاري است و خلاف اصل تفكيك قوا ميباشند . از سوي ديگر ، تعيين سياستهاي كلي نظام هم كه اخيراً رايج شده است و مجمع تشخيص مصلحت سياستگزاري ميكند و ميگويد در مورد مسكن اين طور و در مورد دادگستري اين طور ، اينها همه برخلاف اصل تفكيك قوا و دخالت در قوه مقننه است ، بنابراين قانون اساسي بايد به نحوي اجرا شود كه از اين تداخلها جلوگيري بشود .
متاسفانه در بازنگري قانون اساسي در سال ۱۳۶۸ ، دست مجمع تشخيص مصلحت نظام بازتر شد و اين مجمع اجازه يافت كه حتي قانون اساسي را زيرپا بگذارد و اين چيزي است كه در هيچ جاي دنيا وجود ندارد . نميشود گفت ما يك قانون اساسي داريم ولي يك مقامي هم داريم كه آن مقام حق دارد قانون اساسي را زيرپا بگذارد اينها چيزهاي شگفتانگيزي است كه در بازنگري سال ۱۳۶۸ ايجاد كردهاند .
اما با همه اين احوال ، گفته ميشود : « يك قانون بد اگر خوب اجرا بشود بهتر از قانوني است كه هيچ گاه اجرا نشود » اگر ما منتظر اين باشيم كه يك قانون خوب و ايدهآل تصويب بشود در اين صورت ممكن است به ظهور حضرت مربوط شود . ولي همين قانون اساسي ، اگر با حسن نيت اجرا بشود و رييس جمهوري باشد كه به دنبال اجراي قانون اساسي باشد من اعتقاد دارم كه بسياري از مشكلات ميتواند حل شود .
حال ميرسيم به پرسش دوم شما كه پس اصلاً مساله اصل ۱۱۳ كه ميگويد رييسجمهور مسوول اجراي قانون اساسي است يعني چه ؟ كاربردش چيست ؟ و چارچوبش كدام است ؟ هنگامي كه قوانين ما از قوانين خارجي برگرفته ميشوند در تفسير قانون اساسي و همچنين تفسير قوانين ديگرمان ، اصل اين است كه بايد ببينيم ريشه و سرچشمه آن قانون در كشورهايي كه واضع آن قانون بودهاند ، چه بوده است ؟ چون همه شما حقوقدان هستيد ماده ۲۱۸ سابق قانون مدني را مثال ميزنم كه « معامله به قصد فرار از دين » را پيشبيني كرده بود ولي چنين مسالهاي در سوابق فقهي وجود نداشت . بنابراين اگر حقوقداني ميخواست بفهمد « معامله به قصد فرار از دين » يعني چه ؟ بايد به حقوق فرانسه مراجعه ميكرد تا ببيند مبنا و چارچوب آن چيست تا بتواند در اين باره تفسير درستي انجام دهد .
در مورد قانون اساسي هم ، همين نكته وجود دارد . بخشي از اصول قانون اساسي ما برگرفته از قانون اساسي جمهوري پنجم فرانسه است . در قانون اساسي ۱۹۵۸ فرانسه ماده ۵ وجود دارد كه اصل ۱۱۳ قانون اساسي ما دقيقاً ترجمه همان ماده است . با اين عبارت :
Le President de La republiqe veille au respet de la constitution
كه ترجمه آن اين است : « رييس جمهور مراقبت ميكند احترام قانون اساسي را » و در قانون اساسي ما ترجمه شده است رييس جمهور ، مسوول اجراي قانون اساسي است و اشكالي هم ندارد ، با كمي مسامحه ميشود گفت اين ترجمه بلااشكال است . اما در فرانسه ماده ۵ قانون اساسي را چگونه تفسير كردهاند ؟ آيا در فرانسه اين ماده را اين گونه تفسير كردهاند كه رييس جمهور بتواند هر جا تخلفي از قانون اساسي ديد جلوگيري كند ؟ وارد چارچوب قلمرو پارلمان بشود ؟ در احكام دادگاهها دخالت بكند ؟ شعبه خاص تشكيل بدهد ؟ هيات نظارت ايجاد كند ؟ هرگز . تاكنون هيچ رييس جمهوري در فرانسه هياتي براي نظارت و پيگيري اصول قانون اساسي تشكيل نداده است .
تفسير قانون از طريق ريشهيابي و پي بردن به سرچشمه اصلي آن ، رويه و عملكردي است كه ميتواند راهنماي پي بردن به مفهوم واقعي قانون و در نتيجه زمينهساز تفسير آن باشد .
در حقوق فرانسه ، در تفسير ماده ۵ قانون اساسي آن كشور نكاتي را گفتهاند : نخست آنكه رييس جمهور بايد مراقبت كند و لايحهاي كه خلاف قانون اساسي است به مجلس تقديم نكند . اين بسيار مهم است . مندرجات بسياري از لوايحي كه از سوي رييس جمهور به مجلس داده شده داراي تخلفهاي فراواني از اصول قانون اساسي است . مانند لوايح بودجه سالانه و يا برنامه پنج ساله سوم توسعه و موارد گوناگون ديگر . رييس جمهور اگر اصول قانون اساسي را زير پا گذارد از ديگران چه انتظاري ميتوان داشت ؟
يكي ديگر ماده ۱۸۷ برنامه پنج ساله سوم در زمينه دادن پروانه وكالت دادگستري از سوي قوه قضائيه و ماده ۱۸۹ در زمينه شوراي حل اختلاف و شوراي داوري كه خلاف قانون اساسي است . چرا رييس جمهور اينها را امضا ميكند ؟ بنابراين در درجه اول رييس جمهور بايد لايحه خلاف قانون اساسي به مجلس ندهد . ممكن است شما بگوييد همه مصوبات مجلس كه لايحه نيست و بخش زيادي از مصوبات مجلس ، طرح تقديمي نمايندگان است . اگر ۱۵ نفر از نمايندگان طرحي را به مجلس دادند و مجلس آن را تصويب كرد رييس جمهور چه كار بايد بكند ؟
در فرانسه ميگويند رييس جمهور بايد بلافاصله به شوراي قانون اساسي نامه بنويسد و از آن شورا درخواست كند كه از تصويب اين مصوبه مجلس خودداري كند و من بر اين باورم مهمترين وظيفه رييس جمهور ( بعد از وظيفه اول ) ، در چارچوب اصل ۱۱۳ اين است كه در مورد مصوبات مجلس ، با شوراي نگهبان وارد مذاكره بشود ، نامه بنويسد . اما تا به حال ديده نشده است آقاي خاتمي ، آقاي رفسنجاني كوچكترين مكاتبهاي با شوراي نگهبان كرده و از شوراي نگهبان خواسته باشند كه از تاييد مصوبات خلاف قانون اساسي خودداري كند و اين است كه ما ميبينيم انبوهي از قوانين در كشور ما برخلاف قانون اساسي تصويب شدهاند و به حقوق مردم آسيب رسانيدهاند و رييس جمهور كه بايد نظارت كند و از اجراي اين مصوبات جلوگيري به عمل آورد عملاً بيتفاوت است و اين هم كار مهم ديگري است كه رييس جمهور ميتواند در جهت حفظ احترام قانون اساسي و جلوگيري از تجاوز به آن انجام بدهد .
چنانچه اصل ۱۱۳ را با دو اصل ديگر يعني ۶۲ و ۱۱۶ مقايسه كنيم به يك نتيجه مهمي ميرسيم : ابتدا اصل ۶۲ را ميخوانم كه ميگويد : « مجلس شوراي اسلامي از نمايندگان ملت كه به طور مستقيم و با راي مخفي انتخاب ميشوند تشكيل ميگردد . شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان و كيفيت انتخابات را قانون معين ميكند » .
ميبينيد در مواردي كه تصويب قانون عادي لازم است ، قانون اساسي به آن تصريح كرده است و اصل ۱۱۶ ميگويد : « نامزدهاي رياست جمهوري بايد قبل از شروع انتخابات آمادگي خود را اعلام كنند . نحوه برگزاري انتخاب رياست جمهوري را قانون معين ميكند » .
ولي در اصل ۱۱۳ به قانون عادي ارجاع داده نشده است پس اين نشان ميدهد كه اصل ۱۱۳ خودكفاست . اصل ۱۱۳ به اندازه كافي گوياست و قانون اساسي نيازي نديده است كه درباره اين اصل ، قانون عادي تصويب بشود و من در مجموع ، ميخواهم بگويم اگر رييس جمهور ، اختيارات ناشي از اصول ۱۱۳ را به درستي اجرا كند ، بسيار از حقوق و آزاديهاي مردم حفظ ميشود . به دليل بهره نگرفتن رييس جمهوران پيشين و كنوني از اصل ۱۱۳ ملت ايران به اين همه قانونشكني و نقض آزاديهاي عمومي گرفتار شده است .
با تشكر ، يك توضيحي را عرض ميكنم : رييس جمهور اين ابزارها را دارد ، كه هنگام قانونگزاري ، نماينده دولت حاضر در مجلس ميتواند نظر خود را در مورد قانون در حال تصويب بيان كند ، بدون اينكه نيازي به تشكيل هيات نظارت يا شعبه ويژه باشد و به عنوان كسي كه ناظر بر حسن اجراي قانون هم هست ، در مواردي كه با تخلفي روبرو ميشود به عنوان رييس قوه مجريه ، هم به آن قوهاي كه مرتكب تخلف شده است تذكر بدهد و هم به رهبر كه ميتواند بر همه قوا نظارت داشته باشد و حتي قانون اساسي را زير پا بگذارد ، بنويسد كه اين مورد تخلف ، صورت گرفته است .
ضمن اشاره به اينكه يكي از وظايف رييس جمهور طبق اصل ۱۱۳ اين است كه از تماميت مجلس دفاع كند . منظور اين است كه چون اصل تفكيك قوا ، قانونگزاري را منحصراً در اختيار مجلس گذارده است ، رييس جمهور بايد از اينكه ارگانهاي ديگر به قانونگزاري اقدام كنند ، جلوگيري به عمل آورد و اين تكليف رييس جمهور است . بنابراين نبايد به مجمع تشخيص مصلحت اجازه قانونگزاري بدهد . چون رييس جمهور مسوول اجراي قانون اساسي است نه رهبر . بنابراين اگر مجمع تشخيص مصلحت ، دست به قانونگزاري زد ، رييس جمهور ، دو كار ميتواند بكند : نخست آنكه با استفاده از وظيفهاي كه در صدور دستور اجراي قوانين به موجب اصل ۱۲۳ دارد ، دستور اجرا ندهد و بگويد شما قانون وضع كردهايد ولي من دستور اجراي آن را نميدهم . چون رييس جمهور بايد دستور اجراي قوانين را بدهد ؟ چون رييس جمهور ديدهبان است و نبايد اجازه بدهد يك گروه غيرانتخابي براي جامعه قانونگزاري كند در حالي كه رييس جمهور عملاً قانونگزاريهاي مجمع تشخيص مصلحت را امضا كرده است و اين برخلاف قانون اساسي است و از اين خلافتر اين است كه رييس جمهور در مجمع تشخيص مصلحت شركت ميكند و زيردست رييس مجمع تشخيص مصلحت مينشيند و حال آنكه اين عمل خلاف همين اصل ۱۱۳ است كه ميگويد : پس از مقام رهبري ، رييس جمهور عاليترين مقام رسمي كشور است و در واقع رييس جمهور نبايد برود و زيردست رييس مجمع تشخيص مصلحت بنشيند . اينجا مساله تواضع و فروتني و خاكي بودن نيست و آنچه در اصل ۱۱۳ گفته شده براي اين است كه منزلت رييس جمهور كه منتخب مردم است حفظ بشود . بنابراين رييس جمهور كه خودش قوانين را زيرپا ميگذارد ، در واقع پاكدستي را از دست ميدهد و كسي كه پاك دست نباشد ، نميتواند از نقض قانون اساسي جلوگيري كند . خود پاكدستي ، يك قاعده حقوقي است .
در ارتباط با بحثي كه هماكنون مطرح فرموديد ميخواستم بگويم اگرچه در قانون اساسي تصريح شده است كه رييس جمهور بعد از مقام رهبري عاليترين مقام رسمي كشور است ، اما همين قانون اساسي در اصل ديگري مرجعي را به نام مجمع تشخيص مصلحت با يك سري اختيارات و وظايفي منصوص ، به رسميت شناخته است . به عبارت سادهتر ، همان قانون اساسي كه در يك اصل ، به رييس جمهور ميگويد شما شخص دوم مملكت هستيد ، در اصل ديگري به مقام رهبري اين اجازه را ميدهد كه يك مرجع ، رييس و اعضاي آن را تعيين كند . در واقع ايرادي كه جنابعالي فرموديد ، برميگردد به تناقضي كه در خود قانون اساسي وجود دارد يعني در دو اصل قانون اساسي دو حكمي ذكر شده است كه نتيجهاش همين موردي است كه جنابعالي فرموديد . حال ما اين تعارض بين دو اصل قانون اساسي را در عمل چگونه ميتوانيم برطرف كنيم .
شما كدام اصل قانون اساسي را ميگوييد كه به موجب آن رهبري ميتواند رييس جمهور را به عنوان عضو مجمع تشخيص مصلحت تعيين كند ؟
به هر حال تعيين اعضاي مجمع تشخيص مصلحت توسط مقام رهبري به صورت عليالاطلاق است يعني بدون قيد و شرط است و در نتيجه رييس جمهور يا هر فرد ديگري ميتواند توسط مقام رهبري به عضويت مجمع تشخيص مصلحت منصوب شود .
به نظر من اگر رييس جمهور به عنوان رييس مجمع تشخيص مصلحت منصوب شود اين تناقض برچيده ميشود چون به هر حال در آن مجمع هم رييس جمهور ، رييس است مانند اينكه در زمان رياست جمهور آقاي رفسنجاني عملاً اين وضعيت وجود داشت . ولي اگر رهبري بخواهند رييس جمهور را به عنوان عضو مجمع تشخيص مصلحت تعيين كنند ، اين خلاف اصل ۱۱۳ است و رييس جمهور نبايد اين سمت را بپذيرد . چون براي اجراي قانون اساسي ، سوگند ياد كرده است و بايد بگويد من نميروم در يك مجمعي ، يك محفلي كه اصل ۱۱۳ قانون اساسي را زير پا بگذارم و تعارضي هم در قانون اساسي وجود ندارد . شيوه انتخاب ، ايجاد تعارض كرده است و تعارض واقعي در پذيرش سمت عضويت مجمع تشخيص مصلحت توسط رييس جمهور است . همين جا به بيانات مدير دفتر حقوقي مركز پژوهشهاي مجلس در مورد شوراي انقلاب فرهنگي اشاره ميكنم . اين شورا هم در قانون اساسي ، جايگاهي ندارد يعني يك نهاد غيرقانوني است و قرار گرفتن رييس جمهور در راس اين شورا يك حركت غيرقانوني است . زيرا در هيچ يك از اصول قانون اساسي ، نهادي به نام شوراي انقلاب فرهنگي وجود ندارد و اين تداخل در كار قوه مجريه است و رييس جمهور با شركت در جلسات اين شورا و عهدهداري رياست آن ، قانون اساسي را نقض ميكند . حال ممكن است كه سخنان من پرسشهاي ديگري را ايجاد كند .
من هنوز برايم جاي سوال است و دوباره تكرار ميكنم ، دو اصل از قانون اساسي ، دو حكم منفك از يكديگر دارد و هر دو حكم به موازات هم قابل اجرا است و در نتيجه ممكن است ايرادي به دنبال داشته باشد و چنين ايرادي كه نتيجه اجراي اين دو اصل از قانون اساسي است ، به نقص قانون اساسي برميگردد و نه به آن مرجعي كه براساس اختيارات ناشي از قانون اساسي ، دارد وظيفهاي را انجام ميدهد .
من علاقه داشتم كه شما اصل ۱۱۲ قانون اساسي را بخوانيد و بعد از خواندن آن ببينيم آيا هنوز بر ايرادتان باقي هستيد يا قانع شديد ؟ حال من به نيابت شما اصل ۱۱۲ را ميخوانم ، در ذيل اين اصل ميگويد : « اعضاي ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبري تعيين ميكند . . . الخ » و در هيچ جاي اين اصل گفته نشده است كه رييس جمهور به عنوان عضو مجمع تشخيص مصلحت تعيين شود .
گفته هم نشده است كه رييس جمهور نميتواند عضو اين مجمع باشد .
اين را بلافاصله بعد از اصل ۱۱۲ ، در اصل ۱۱۳ گفته است : « پس از مقام رهبري ، رييس جمهور عاليترين مقام رسمي كشور است . . . » و معناي اصل ۱۱۳ اين است كه مقام عالي را نميشود مقام پايين قرار داد . پس اصل ۱۱۳ مخصص اصل ۱۱۲ است و معناي اين تخصيص اين است كه هر فردي را ميشود عضو مجمع تشخيص مصلحت كرد جز رييس جمهور كه نص ويژهاي دربارهاش وجود دارد . بنابراين در اين دو اصل از قانون اساسي تناقض وجود ندارد و تناقض در عملكرد رييس جمهور است . به هر حال وقتي ما ميخواهيم صريح صحبت كنيم و شما پرسش ميكنيد ، من هم بايد پاسخ بدهم و پاسخ صريح بدهم و حالا اگر به جاهايي هم بربخورد ، آن ، ديگر تقصير من نيست .
ما ميدانيم كه طبق قانون اساسي رييس جمهور بايد پاسدار قانون اساسي باشد و بر اجراي قانون اساسي نظارت كند . بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسي هم ميگويد : « يكي از وظايف قوه قضائيه نظارت بر حسن اجراي قوانين است » . منطوق و مدلول اين دو اصل هم كاملاً روشن است . اما قوه قضائيه با اين استدلال كه كلمه « قوانين » به كار برده شده در بند ۳ اصل ۱۵۶ جمع است و معناي آن هر قانون عادي و قانون اساسي است ، كه ميگويد مسووليت نظارت بر اجراي قانون اساسي به عهده اين قوه است . لطفاً نظر خود را در اين مورد بيان بفرماييد .
به نظر من استدلال قوه قضائيه درست است چون اين اصل ۱۵۶ ، در مقام برشمردن وظايف قوه قضائيه صريحاً در بند ۲ ميگويد : « احياي حقوق عامه و گسترش عدل و آزاديهاي مشروع » و در بند ۳ ميگويد : « نظارت بر حسن اجراي قوانين » . پس اينجا نص است كه نظارت بر حسن اجراي قوانين به عهده قوه قضائيه است . پيش از ادامه بحث يك سابقه تاريخي را مرور ميكنيم . ما يك قانون اصول تشكيلات دادگستري مصوب ۱۳۰۷ داريم . طبق ماده ۴۹ اين قانون ، از جمله وظايف دادستانها « حفظ حقوق عامه و نظارت در اجراي قوانين » ذكر شده است . در قانون اساسي كنوني ، حفظ حقوق عامه را در بند ۲ اصل ۱۵۶ و نظارت بر حسن اجراي قوانين را در بند ۳ همين اصل آورده است و چون تمام اختيارات دادستانها و دادگاهها در اصل ۱۵۶ جمع شده است ، بايد بگوييم كه دو بند مذكور مربوط به دادستانهاست و منظور از كلمه « قوانين » هم تمام قانونهاست يعني قوانين مالي و قوانين ديگري كه در طول زمان تصويب ميشوند ، نه فقط قانون اساسي . نظارت بر حسن اجراي همه آن قوانين و قانون اساسي به عهده دادستانها و دادستان كل است بنابراين نص صريح در اين مورد وجود دارد . به اين نكته هم بايد توجه كرد كه قوانين عادي مانند قوانين مدني ، كيفري و آيين دادرسي كيفري در مقام اجراي اصول قانون اساسي تصويب ميشوند و بر پايه و در راستاي اصول قانون اساسي هستند . دادستانها نيز در مقام نظارت بر اجراي قوانين عادي ، همزمان از اصول مربوط به آزاديهاي عمومي مردم كه در اصول ۱۹ تا ۴۲ قانون اساسي آمده است پاسداري ميكنند . با اين حال نظارت بر اجراي پارهاي از اصول قانون اساسي مانند تفكيك قوا يا كنترل عدم مغايرت مصوبات مجلس با قانون اساسي از چارچوب وظايف دادستانها بيرون است و شوراي نگهبان و رييس جمهور در اين موارد بايد براي حفظ اعتبار قانون اساسي وظايف خود را انجام بدهند .
متاسفانه چون قانون دادگاههاي عام ، مقام دادستان و نهاد دادسرا را برچيد ، اين دو بند از اصل ۱۵۶ قانون اساسي معطل مانده است . يكي از پيامدهاي زيانبار وضع قانون دادگاههاي عام آسيبي بود كه در اينجا به قانون اساسي وارد كردند . شوراي نگهبان ميبايست به علت معطل ماندن دو بند پيش گفته ، آن قانون را رد ميكرد و حالا بعد از ۷ يا ۸ سال ، به همين دليل ميخواهند دادسرا را به صورت يك تشكيلات از هم گسيخته احيا كنند . اگر در همان هنگام ، رييس جمهور با قانون دادگاههاي عام برخورد ميكرد چنين اتفاق و فاجعهاي در دادگستري كشور پيش نميآمد و به بياني ديگر رييس جمهور بايد در آن هنگام طبق اصل ۱۱۳ به مسووليت خود عمل ميكرد تا اين اتفاق در كشور رخ ندهد . بگذريم از اينكه در آن وقت آقاي حسن حبيبي معاون رييس جمهور خود پشتيبان اصلي قانون دادگاههاي عام بود و او كسي است كه امضايش زير لايحه قانون دادگاههاي عام وجود دارد . بنابراين چون اصل ۱۵۶ نظارت بر اجراي قوانين را به عهده رييس جمهور محول نكرده است و اصل ۱۱۳ نيز اجراي آن را در چارچوبي كه من عرض كردم از مسووليتهاي رييس جمهور دانسته است . پس فكر ميكنم كه تناقضي ميان دو اصل ۱۱۳ و ۱۵۶ وجود ندارد .
در يكي از مواد قانون تشكيل دادگاههاي عمومي و انقلاب ذكر شده است كه از اين پس كليه اختيارات دادستان به رييس دادگستري محول ميشود و از اين حيث گاهي كه ما وكلاي دادگستري با قانون گرفتاري پيدا ميكنيم نظارت بر حسن اجراي قانون را از رييس دادگستري ميخواهيم . آيا به نظر جنابعالي اشكالي به اين مساله وارد است ؟
البته و صددرصد . اين كه اختيارات دادستان را به رييس دادگستري استان بدهند ، اختيارات دادستان را به قاضي بدهند ، دو مسووليت غيرقابل جمع و ناسازگار است . دادستان ، مدعي عمومي است كه ادعا را نزد قاضي ميبرد و اگر قاضي ، خودش اختيار دادستان را داشته باشد بر خلاف بديهيترين اصل دادرسي است كه : « هيچ كس نميتواند قاضي پرونده ، خودش باشد » . چون برخلاف اصل بيطرفي است و به همين دليل هم بايد شوراي نگهبان اين قانون را رد ميكرد . متاسفانه ما يك شوراي نگهبان واقعي در اين كشور نداريم والا اين همه موارد خلاف نبايد به سادگي از زير دست شوراي نگهبان رد بشود .

بالا
فهرست اصلي